财政税收论文：关于建立中国公共财政的思考

 摘  要:公共财政是人类 社会 进入到市场 经济 发展 阶段后所产生的一种财政模式。公共财政的 内容 随着社会的发展而不断丰富。 中国 之所以要实施公共财政模式,既是市场经济发展的客观要求,也是财政职能转变和振兴财政的需要。公共财政模式的构建应以建立 现代 企业 制度,完善市场体系和转变政府职能为条件。要实现从生产建设型财政向公共财政的转变,政府财政应理性地退出私人商品生产领域,而转向为公众提供公共商品和公共服务。同时,还必须推进财政的民主化和法治化建设。  
关键词:公共财政;生产建设型财政 
中图分类号:Ｆ810   文献 标识码:Ａ  文章编号:1008 2506(2000)02 0049 (05) 
  中国以市场化为导向的经济体制改革已进入了第21个年头,随着计划经济体制向市场经济体制的逐步过渡,客观上要求财政模式必须发生相应的转变,即要求必须从计划经济体制下的生产建设型财政(或经营型财政)向市场经济条件下的公共财政转变。在1998年全国财政工作会议上,财政部长项怀诚宣布,我国将在近几年内初步建立公共财政的基本框架,在1999年3月召开的九届二次人代会上,项怀诚部长在《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告》中再一次提出了构建公共财政的基本框架 问题 。尽管我国公共财政框架的构建已进入了运作实施阶段,然而在财政 理论 界对公共财政问题仍然存在不同的认识,且反对的声音仍然十分强烈。因此,完全有必要从理论上弄清什么是公共财政,公共财政是怎样产生和发展的,中国为什么要建立公共财政,以及怎样建立中国的公共财政。本文拟就这些问题加以初步探讨,以求在公共财政的构建上进一步清除认识上的误区和障碍。 
一、公共财政的产生与发展 
  公共财政作为一种财政模式并非是从来就有的,而是人类社会发展到特定 历史 阶段的产物。当人类社会进入到市场经济发展阶段时,才出现公共财政模式。在奴隶社会,"普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣",奴隶制国家的财政收入,主要来自于对奴隶劳动成果的无偿占有,对外掠夺和弱小国家的纳贡;财政支出主要用于王室支出、祭祀和战争等,此外也安排少量的公共工程支出。在奴隶制国家,国王个人收支与国家财政收支之间并没有严格的界限,且收入的筹集和支出的安排均由最高统治者说了算,根本不可能存在财政的民主性和法治性。到了封建社会,封建制国家的财政依然是为封建制国家王室成员及大小官吏服务的,虽然也有象公共工程建设支出这样的公共性支出的安排,但所占比重极其微小,因而从总体上而言,这时的财政还称不上是公共财政,而仍然是家计财政。同奴隶制国家财政一样,封建制国家财政依然缺乏民主性和法治性。 
  到了封建社会后期,随着新兴资产阶级的不断壮大,封建制国家的滥收滥支已严重危及到本阶级的利益。因此,在反对封建制国家的长期斗争中,资产阶级把夺取财权作为斗争的一项重要内容。他们要求控制财权,促使王室收支与国家财政收支彻底分离。到了17世纪末,英国规定国家必须向议会提交财政收支报告,且须得到议会批准才能付诸实施。资产阶级取得政权后,不仅建立了比较完善的预算制度,而且大力改进税收制度和公债制度。进入资本主义发展阶段后,市场经济得到了高度发展,并彻底取代了 自然 经济。至此,财政的公共性越来越明显地体现出来。 
  在不同的历史时期,由于政府职能范围有所不同,公共财政的内容也在发生不断的变化。在自由资本主义时期,各资本主义国家执行自由放任的经济政策,崇尚市场这一"看不见的手"的力量,认为依靠单一的市场机制的自发调节可以保持资本主义经济的平稳发展,反对国家对经济的干预。以亚当·斯密为代表的古典经济学派主张政府应充当"守夜人"的角色,政府的职能和作用主要在于保护个人私有财产和人身安全,保护本国免受他国的侵犯和维护公共安全,举办公共工程等。因而这时财政的公共性仅局限于提供公共安全、 法律 秩序和国防等 政治 服务成本的狭窄范围内。进入垄断资本主义发展阶段以后,特别是20世纪30年代经济大危机以来,以美国为首的资本主义各国纷纷抛弃了古典经济学派的自由放任的经济政策主张,而转向对国民经济的积极干预。经济大危机以后,美国总统罗斯福开始实施的"新政",以及以凯恩斯为代表的资产阶级经济学家,开出了通过财政及货币政策手段干预和调节国民经济运行,增加和刺激有效需求以带动经济增长,减少失业和抑制经济波动的药方并付诸实施,取得了极大的成功,并由此开了国家干预经济的先河。到了20世纪60年代,财政学 研究 范围得到了进一步的拓宽,即出现了公共经济学。与传统的财政学相比,公共经济学不再是孤立地研究各种财政现象,单纯地就财政论财政,而是更加注重研究财政收支对经济的 影响 ,在研究 方法 上更是全面采用了现代经济 分析 方法。在研究的内容上,除了对财政收支本身的研究以外,还对如公共经济部门存在的必要性和合理性、公共经济部门的职能范围、公共部门定价、公共支出效益分析、政府宏观调控等进行了深入分析和研究。 
  经过西方国家长期的公共财政实践,以及西方经济学家对公共财政理论的不断探索,逐步形成了以满足社会公共需要和弥补市场失效为基础的现代公共财政理论体系。我们并不否认西方国家的财政具有鲜明的阶级性,在当代,它主要为垄断资产阶级的利益服务。但由此以财政的阶级性抹杀其公共性,无视财政在满足社会公共需要和反映民众意志等方面所获得的空前扩展也是错误的,是一种自欺欺人的行为。 
  从公共财政产生与发展的历史进程中,我们可以对公共财政作出这样的结论:公共财政作为一种随市场经济的产生而产生、随市场经济的发展而发展的财政模式,首先它是国家通过税收等手段筹集收入以为公众提供公共商品和公共服务的政府经济行为;其次它是高度民主化的财政,它能最大可能地反映公众的意志,体现财政的民主性原则;再次它是高度法治化的财政,真正做到依法理财,体现财政的法治性原则。 
二、中国实行公共财政的必要性 
  按照中央的布署,中国的公共财政的基本框架正在构建之中。尽管如此,在理论上对于中国为什么要从计划经济时期的生产建设型财政转变为公共财政还没有取得共识,存在一些理论上的错误认识。为此,需要在理论上弄清中国实施公共财政的必要性,以统一认识,为中国的公共财政实践扫除障碍。 
1.实施公共财政是中国社会主义市场经济发展的客观需要。在市场经济条件下,政府的作用重在弥补市场失灵和市场不能高效率发挥作用的领域,而不是取代市场。我国要发展社会主义市场经济,就必须构建与之相适应的财政模式---公共财政。在传统的计划经济体制下,由于我们否认市场存在的客观必然性和市场机制作用的合理性,以政府计划取代市场。这时的财政也只不过是政府计划得以实施的一个工具或手段,财政必须服从于政府计划的需要,为政府向公众提供公共商品、准公共商品和私人商品供给必要的财力。随着我国从计划经济体制向市场经济体制的逐步转变,市场经济正在逐步取代计划经济。现代市场经济的一个共性就是不论什么社会制度下的市场经济,都是在国家宏观调控下发挥市场机制在资源配置中基础性作用的经济。在市场经济条件下,市场机制始终是国民经济的最基本的调节机制,它在资源配置中始终发挥基础性作用。政府的宏观调控不是要去取代市场,而是必须建立在市场和市场机制作用的基础之上。我国经济体制的转变和市场经济的逐步建立,客观上要求我国的财政必须从计划经济时期的生产建设型财政向社会主义公共财政转变。就 目前 而言,应着手构建公共财政的基本框架。 
2.实施公共财政是我国财政职能转变的需要。传统的财政理论把财政职能归纳为:分配职能、调节职能和监督职能。对财政职能的这种概括是与我国传统的计划经济实践相吻合的。随着我国财政从生产建设型财政向公共财政的转变,我国的财政职能必须加以调整。如何转变财政职能,我国财政学界的学者们进行了积极的探讨,尽管目前在此问题上还存在一些分歧,但越来越多的学者同意美国著名财政学家马斯格雷夫的看法,认为在市场经济条件下,财政应具有三大职能,即收入分配职能、资源配置职能和经济稳定与发展职能。适应财政职能的转变,政府财政应理性地退出竞争性领域,不再参与私人商品的生产和提供,而转向主要为公众提供纯公共商品和公共服务,参与提供准公共商品,但参与的程度应根据我国市场完善程度的提高而逐步降低。