财政税收论文：政府收入回归财政问题初探

 [ 内容 提要]最近几年,提高财政收入占ＧＤＰ比重、实行费改税、规范 社会 分配秩序和加强财经纪律等 问题 不仅成为我国财政 理论 界和实际部门共同探讨的热点问题,也被写进了党的十五大报告,作为"振兴国家财政"的主要内容。但是从 目前 情况看,上述工作取得的效果并不明显。这就需要对这几个问题作重新的审视,仔细的 分析 ,另辟蹊径。笔者认为,推行政府收入回归财政是解决上述问题十分有效的办法。为此,本文在对此进行一定的理论阐述和现实分析之后,提出推行政府收入回归财政的若干对策。.  
[关键词]政府收入  财政  回归 
一、推行政府收入回归财政的理论依据和现实意义 
1.推行政府收入回归财政是财政收入的本质体现,也是财政部门应有的职责。众所周知,财政是国家为了实现其职能,以国家为主体,对社会产品所进行的集中性分配和再分配。财政收入则具体指各级政府(包括各职能部门)为了满足国家职能需要,采取 法律 的、行政的或 经济 的权力所筹集、占有的一部分社会产品或社会产品价值。由此可见,只要以政府身份所组织的收入都应是财政收入所统计的范畴。也就是说,财政收入与政府收入无论是在内涵上、还是在外延上都是等同的。至于是政府哪个部门以什么形式、什么手段征收,还是政府哪个部门以什么方式进行管理,则是涉及到对财政收入的具体管理分工问题。从我国现行政府收入看,由于多重因素的 影响 ,存在着征收主体多元化、征收形式多元化、管理主体多元化和管理方式多元化等问题。但不论如何,它们都是来自于对ＧＤＰ的初次分配和再分配,在性质上都是财政性资金,而不能由此仅从管理形式上加以判别,将现行财政部门所管理的预算内资金看成是财政收入的全部。此外,财政部门作为政府理财的部门,按照市场经济法制化、规范化和政府职能部门分工要求,就应该作为政府收入唯一的管理部门,统揽政府一切收入,为政府理好财、管好财和用好财,而不应有"政府财政"和"单位财政"之分。实际上,在一般国家财政收入都定义为政府所掌握的全部收入,包括强制性收入、经济性收入和罚没等其他收入,它们基本上都被纳入到政府财政部门预算管理。因此,推行政府收入回归财政是财政收入的本质体现,有助于正确反映财政收入的全貌。 
2.推行政府收入回归财政是提高财政收入占ＧＤＰ比重,加强财政宏观调控的有效途径。这里首先需要明确"财政收入占ＧＤＰ比重"与"预算内收入占ＧＤＰ比重"两个概念的区别。"财政收入占ＧＤＰ比重"反映的是政府参与ＧＤＰ分配和再分配的集中度。"预算内收入占ＧＤＰ比重"是"财政收入占ＧＤＰ比重"的一个子项,但反映的是政府集中的财力占ＧＤＰ比重,两者反映的内容不同。应该看到,我国财政收入占ＧＤＰ的比重并不低。据对有关资料的不完全统计分析,我国政府财政收入(包括预算内收入、预算外收入和制度外收入等几项累计)占ＧＤＰ的比重达到了20%-30%的水平。这一水平,无论与 发展 中国 家的横向比较,还是与我国生产力发展的纵向比较,都已经趋于较为合理的区间。但是,受管理方式变化的影响,我国预算内收入占ＧＤＰ比重不断下滑,由1952年的27.05%降到1998年的12.4%。于此同时,我国政府预算内支出并没有随政府财政收入"分收、分管"而"分支"。这种"分收统支"的格局使得我国政府可集中的财力收支矛盾十分突出,政府宏观调控的力度减弱。基于这种情况,我国受到统计 方法 滞后的影响,引用预算收入法而没有引用政府财政收入法来统计财政收入,提出了"提高财政收入占ＧＤＰ比重"目标,但其内在的目的就是要提高"预算内收入占ＧＤＰ比重",提高政府可集中的财力。很明显,推行政府收入回归财政将是提高财政收入占ＧＤＰ比重的有效途径。 
3.推行政府收入回归财政是实行费改税,规范财政收入形式的基本前提。我国实行费改税的主要目的就是要对费进行改革,形成以税收收入为主、收费收入为辅的、法制化的政府财政收入体系,尤其是要通过费改税,治理乱收费、乱罚款、乱摊派行为,规范政府收入机制。那么从当前讨论费改税的思路和对策看,归结起来主要是对政府收入的形式进行改革,在清理收费的基础上,变一部分费为税,但这种改革并没有触及到对收费的管理问题,即没有铲除"三乱"现象产生的根源,由此难以杜绝"三乱"现象的再次发生。按此思路和改革方式进行下去,仅仅停留在对政府收入的形式进行费改税,而不对政府收入的管理方式进行改革,那么在把部分费改为税的同时,不合理的收费还会继续存在,新的收费还会继续产生,"三乱"现象还会继续蔓延,收入客体的税费负担不仅没有减轻,反而还将继续加重。这就是说,只有在规范了政府收入的管理,才能实行费改税。而推行政府收入回归财政,就是规范政府收入管理的具体体现,这也就成为实行费改税的基本前提。 
4.推行政府收入回归财政是规范社会分配秩序,理顺分配关系的突破口。改革开放以来,我国国家、单位和个人之间的分配结构和分配方式发生了重大变化,社会分配秩序的混乱和不公愈来愈成为财经领域乃至整个社会生活领域十分引人关注的问题。就尤以政府收入分配秩序和居民收入分配秩序混乱最为突出。其中,政府收入分配秩序的混乱和不公不仅表现在政府部门之间的混乱和不公,而且在整个社会分配中扮演了导向作用,带动和引发整个社会分配秩序的混乱和不公。而产生政府收入分配秩序混乱和不公的最主要因素则是政府各部门依据现行的"收费坐支"的分散管理体制,凭借政府所赋予的行政管理职能,参与收费。行政管理职能的不同,各部门收取的收费数量就不同,各部门的支出也就有很大的区别。在这种体制推导下,各部门为了自身的利益,不惜以行使政府行政管理职能为借口,相互攀比,不合理地加大收费,由此推动着整个社会分配秩序混乱和不公的恶性循环。推行政府收入回归财政以后,割断了单位内部"收支合一"的关系,将为规范社会分配秩序、理顺分配关系找到了突破口。 
5.推行政府收入回归财政是加强财政监督、治理腐败的有力举措。近几年来,我国违法违纪人员越来越多,贪污腐败数目越来越大,问题的严重性也越来越深,尽管查处的力度在逐年加大,但仍在继续蔓延,贪污腐败问题已成了一个普遍性的社会问题。究其根源,不难看出,贪污腐败问题主要集中在国有单位。这些单位一方面拥有自己的收入来源,另一方面,也缺乏强有力的外部监督,单位财务收支的合理合法基本上取决于单位领导的道德水平和法制意识。在市场经济利益驱动和社会风气的影响下,就很难阻止违法违纪现象的发生。那么就财政而言,强化财政财务监督应是财政的一项基本职能,从某种意义上讲,按照市场经济法制化的要求,财政监督职能比财政其他职能更为重要。它是财政其他职能得以实现的必要条件和基本保证。推行政府收入回归财政以后,单位收入划归财政管理,单位支出由财政审核拨款和监督,这就强化了财政的监督职能,堵住了贪污腐败问题产生的根源。因而,推行政府收入回归财政就成为加强财政监督职能、治理腐败的一条有力举措。 
二、推行政府收入回归财政的主要对策 
  推行政府收入回归财政,简言之,就是针对我国政府收入管理混乱产生的根源,从现实需要和可能出发,将所有的政府收入全部纳入到财政预算管理,单位支出由财政审核拨付和监督。按照这一总体想法,我国应采取切实可行的对策和措施: 
1.推行政府收入目录公告和项目解释制度,规范政府收入项目管理。当前我国政府收入混乱的最主要表现就是非税收入名目繁多,收取数额随意性强。在 农村 ,部分税收收入也存在混乱问题。产生这个问题的最主要因素就是许多地方政府及有关部门违反我国政府收入立项的具体规定,擅自越级批准设立收取项目、扩大收取范围或更改收取标准。对于收入客体来说,由于对政府收入政策和有关法律法规的不了解,对于不合法的收入行为,难以设别,也不能学会拿起法律武器维护自身的利益。推行政府收入目录公告和项目解释制度后,把政府收入的批准机关、收取项目、收取范围和具体收入标准,收入客体的权利和义务,举报和行政复议等内容通过编制《政府收入目录公告和项目解释》手册,并在收取政府收入时让收入客体了解或发到收入客体手中。这样做至少有两点好处:一是使收入客体明确了政府收入的批准机关和具体的收入目录、收取范围及收取标准。不在批准机关批准和目录公布范围之内的所有其他政府收入均是乱收费项目。这就 自然 地清理了乱收费项目。二是使收入客体明确了自己应承担的义务范围和标准。对于超义务范围和标准,收入客体不仅可以拒缴,还可以根据《政府收入目录公告和项目解释》手册上公布的举报电话进行举报,也可以根据《行政复议法》进行行政诉讼。这也就治理了政府收入的随意性,规范了政府收入行为,也维护了收入客体的正当权益。