财政税收论文：构建公共财政应急反应机制

 　如何构建公共财政应急反应机制，筑起国家公共安全的坚固防线，是 中国 公共财政建设的崭新课题。本报告从公共风险与公共危机是 现代 社会 的常态这一基本立论出发，认为应急反应机制是公共财政框架中不可缺少的重要组成部分。在 总结 国外公共财政应急措施， 分析 中国公共风险和公共危机的潜在性及当前应急机制的现状与 问题 基础上，本报告试图勾画出中国公共财政应急反应机制的基本框架。

　　一、引言

　　"非典"是一场突如其来的灾难，给广大人民群众的生命健康带来了严重的威胁。"非典"也是一面镜子，照出了我们生活中方方面面的不足和缺陷，尤其在公共卫生管理机制方面，更是暴露出了一个重大的缺失--没有建立起突发事件的应急反应机制。"非典"危机来临之际，公共卫生部门反应迟钝，应对匆忙。这是一个深刻的教训。

　　由此及彼，这个教训不是孤立的、特定的，而是有普适的意义。对照公共财政的建设进程，我国是否已经把建立突发事件的应急反应机制纳入其中呢？这是一个迫切需要 研究 的重大课题，我们可以从这场"非典"危机中得到一些启示。

　　二、公共风险与公共危机是现代社会的常态

　　 历史 上看，公共风险与公共危机与人类社会相伴而生。社会面临的风险来自两个方面的不确定性： 自然 环境的不确定性和社会 发展 过程内部的不确定性。一旦各种不确定性转为现实性，就演变为危机。人类历史上的各种社会形态，也可以说是人类在应对各种公共风险与危机过程中形成的。从一般意义上说，人类社会的各种制度的出现，都是公共风险与公共危机的产物。

　　在自给自足的自然 经济 社会，社会分工不发达，加之各种自然屏障的阻隔，社会内部的相互依存性不强，社会成员之间的相互联系主要局限在自然地理空间的范围内，如自然村落、自然集镇。在经济、社会活动相对孤立和封闭的这种社会形态，公共风险与公共危机的传染性相对较弱，时间上较慢，空间上较小，因而爆发的频率也较低，尤其在经济方面，更不会出现什么经济危机。

　　在现代社会，自然界各种风险至今威胁着人类社会的生存与发展（一些疾病和地震等等），但真正的威胁却来自社会经济运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机 .首先是各种自然的分工与差别，使互动过程中的社会成员之间难以沟通、协调，构成各种社会矛盾和冲突的自然基础。如男女之间、种族之间、地域之间以及每个人天然禀赋的差别等等，使社会运行变得扑朔迷离，使人类对自身社会的认识比对自然的认识更加困难。其次是社会分工使个别的生产过程社会化，劳动产品变成了社会产品，社会成员之间的相互依赖，使彼此协作变得须臾不可离开，不确定性由此产生。一旦协作过程中的某个环节出了问题，就有可能出现公共风险和公共危机。

　　公共风险和公共危机的扩大是由社会分工的发展所带来的。社会分工带来效率， 计算 机、通讯和 网络 技术的发展又使社会分工日益技术化以及生产和贸易日益全球化，同时也使经济和社会发展运行过程的不确定性大大增加。而社会经济的市场化发展方式，使分工和技术所引致的经济运行内部的不确定性达到了前所未有的程度，由此导致的公共风险也是无与伦比的。市场经济是高度货币化的经济。货币本来是一种交易的手段，但在货币化的经济中已经变为一种目的。一旦成为一种目的，便使货币赋予了生命，变成了一种独立的运动。这时，货币与整个经济脱节的可能性就产生了。经济的高度货币化带来了经济的 金融 化。资本市场如股票市场、债券市场、期货市场的发展，为资源的优化配置确实起到了一种催化剂的作用，加快了要素的流动与重组，提高了资源的利用率和有效性。但资本自身一旦成为商品，成为交易的对象，将极易促使整个经济泡沫化和金融危机的形成。

　　由于经济的市场化、金融化和全球化，经济社会公共风险和公共危机会一般会通过以下机制传导：（1）溢出效应。一国的货币贬值和股市狂跌通常会通过汇率这一相对价格机制 影响 贸易和资本的流动，形成他国的竞争性贬值。（2）季风效应。由于主要 工业 国家商品价格和政策的变化会促成新兴市场国家发生货币和资本危机。（3）传染效应。一国出现危机不仅使投资者对该国失去信心，也会动摇对其他类似国家的投资心理预期，造成危机在国际间传递 .

　　现代社会的实践，证实了公共风险和公共危机在不断扩大。上个世纪80年代末90年代初原苏联和东欧国家的解体，使全球公共危机蔓延到"转轨国家"。据统计，从1980年到1996年，共有133个成员国发生过银行部门的严重危机或问题 .1994年墨西哥爆发的金融危机，迅速传递到巴西和阿根廷等拉美国家。1997年的东南亚金融危机、2000年底的土耳其财政金融危机、2001年的阿根廷经济危机、到前不久的伊拉克战争引发的石油危机和现在遍及全球性的"非典"危机，凡此种种，都表明了公共风险的存在和不可避免性，而且出现的频率在不断提高。在地球村的框架下，各种公共风险（经济、社会、 政治 等风险）互为因果，相互传染、叠加和扩展，公共危机已经不是偶然现象，可以说是全球化背景下各国面临的一种常态。

　　政府的使命就是尽力防范和化解经济、社会改革和发展过程中的公共风险，使其最小化，避免使公共风险转化成为公共危机。但由于公共风险具有隐蔽性特征，总是会有一些公共风险转化为现实，即变为公共危机，因此，对政府来说，需要有两手准备：一是监测、防范和化解不断产生的公共风险；二是一旦当公共风险变成了公共危机，突发事件来临时政府如何去沉着应对。经济、社会的"堤防"在各种压力下总是存在溃决的风险，盛世要有忧患意识；可一旦真的出现了"溃决"，政府就应当有一套应急反应机制。今年5月12日由国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》就是在"非典"危机过程中采取的有力举措，这显示出政府危机管理能力在增强。

　　三、应急反应机制是公共财政框架中

　　不可缺少的重要组成部分

　　风险按其性质可以划分为两大类：一是私人风险；二是公共风险。私人风险是指产生"孤立影响"的事件，即不会产生连带性影响。这类风险可以明晰界定责任，由讲求收益与风险对称的市场机制来承担和化解。例如保险市场，通过将风险在时空上分散、转移，使 企业 和家庭的某种风险化解于无形。但公共风险的特点（传染性、不可分割性和隐蔽性）决定了市场规则不可能发挥作用。因此，当公共风险超过其临界点变成现实，即公共危机时，公共财政从逻辑上和结果上都负有应对公共危机的重任。

　　公共财政是防范和化解公共风险的最后一道防线，也是应对公共危机的一个必不可少的手段。在国外，公共危机爆发后，政府出面动用一切可用财力和措施出面干预，当国力不足时就只好寻求国际援助。1989年以来，由于政局不稳，保加利亚经济很不景气。为化解危机，1997年新政府上台后，在国际货币基金组织（IMF）的"帮助"下改革，全面推行私有化，拍卖国有资产，以弥补历史欠账 ；土耳其在2000年11月和2001年2月两次发生财政危机，土耳其里拉大幅度贬值，使全国陷入1945年以来最严重的经济萧条，政府的做法是向IMF借款300亿美元，向世界银行借款60亿美元，在国际经济组织的"指导"下被迫进行改革 .2001年年底，阿根廷首先爆发金融危机之后，乌拉圭、巴西成重灾区，为缓解危机，都向IMF求助。受此影响，其他拉美国家如哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁、巴拉圭、委内瑞拉等国也先后向IMF发出"求援" .

　　即使公共危机不是全面爆发，而只是在某一个链条上发生，国外公共财政的应急机制也发挥着作用，以免"全线崩溃"。例如，当银行不良资产率过高，动摇投资者的信心，导致股票下跌和经济衰退时，政府会出面援助。资料表明，在处理不良资产时，印度政府压缩财政开支，用大量预算资金和其他资金对国有银行进行资本重置，弥补贷款损失，提高资本充足率；波兰财政部对国有银行补充资本；1989年8月，美国政府实施了对金融机构改革的救济措施，政府用公共资金直接购买不良资产 .

　　从过去我国的经验来看，各种公共危机一旦来临，财政总是难以置身事外的。在这次"非典"危机中，财政部门反应及时。截至今年5月14日，中央和地方财政共拿出126亿元用于抗击"非典"（见表1）。与此同时，财政部及时地制定了相应的政策和措施，如对受"非典"影响比较大的行业和企业给予一定时间的税费减免，财政调整了支出结构和进行贴息， 农村 "非典"患者的医治费用由财政支付、"非典"津贴不纳税等等。资金、政策和措施三者并举，对抗击"非典"发挥了公共财政的积极作用。

　　随着国家综合实力的增强，国家财政实力也不断壮大，拿出几十或上百亿元资金来抗击"非典"似乎是小菜一碟，用预备费即可解决问题。但假如不是几十亿元，而是几百亿元甚至上千亿元呢？我们不希望出现这样的"假如"，但现实中显露出来的公共风险在时刻提醒我们，不断向我们发出警告，是到了该关注的时候了。

　　1999年，农村合作基金会关闭，当时为了保持社会稳定，政府被迫承担了清偿的责任，结果导致不少地方财政无力承担，不得不向中央银行借钱，至今仍是挂着账，成为地方政府财政的一大包袱，威胁着地方财政的稳定。若考虑到全国 目前 有1/2的县、2/3的乡都有财政缺口 的现实，可以说，地方财政已经没有多大能力应付公共风险和公共危机引发的突发性支出。

　　另外，我国经济运行中的公共风险，如国企的社会压力、金融业的脆弱性、失业引起的贫困人口的增加、基础 教育 的大量欠账和生态环境的不断恶化等等，都可能引发财政的突发性支出 .这次非典危机所暴露的公共卫生领域的脆弱性就是一个有力的例证。

　　特别是在市场化过程中，我国经济金融化程度不断提高，而且作为WTO成员国，资本账户的开放将是迟早的事情。届时，政府很难控制全球性的短期资本流动，如前所述的公共危机的国际传导机制将会发挥作用。如果考虑到我国银行现有的不良资产率，金融风险转化为金融危机的可能性就更大了。当金融风险超出金融体系自身承受力时，财政的介入和救助不可避免。这时的财政援助就不是几十亿元能够解决得了的。1998年发行2700亿元特别国债用于国有商业独资银行补充资本金，实际上就是政府财政舒缓金融风险而采取的一项重大措施。类似这样巨额的财政救助在今后的金融改革过程中恐怕难以避免，而能否再次采取发行国债的方式，则是一个问号。

　　1998年，我国经济增长出现了历史性的转折，从长期偏热转向偏冷，经济不断滑坡，面对从未有过的这种情况，政府被迫调整预算，增发国债，当年增发的国债达到1000亿元。这也是政府财政舒缓经济风险而采取的一项重大政策。以增发国债为核心的积极财政政策至今仍在执行，当出现国债发行困难的情况时，这项政策就无法继续实施下去了，而不管经济是否仍在下滑。若是面对这种境况，政府财政将如何应对？心存侥幸，恐怕是不行的。也许有人会认为，出现这种情况的可能性很小，不必过分担心。但我们不能"赌"，因为这样的情况一旦出现，其后果将不堪设想。

　　再如战争、不知名的传染病、气候反常引发的大涝、大旱、社会骚乱、国际恐怖主义等等，诸如此类的公共风险和公共危机在我国这样一个快速转型的现代社会不是在减少，而是在增加。同时，公共风险和公共危机所产生的影响在时间、空间上大大扩大了。不论出现任何类型的公共危机，都会影响到社会的各个方面，甚至触发长期形成的社会隐疾，形成危机叠加效应，导致更大的公共危机，引发巨额的突发性支出。不言而喻，这对公共财政的应急反应能力提出了更高、更严格的要求。

　　相比之下，我国现有的公共财政应急反应方式明显不适应新时期化解公共危机的需要。其最突出的表现是公共风险意识和公共危机意识不强，思想准备不足，机制建设更是滞后，缺少应急预案和应急管理程序，应急财力方面也谈不上准备充分。虽然在这次非典危机中财政部门表现不错，但主要是"人为"因素，而并非靠完善的应急反应机制来发挥作用。从长期来看，缺乏机制保障的应急反应能力再强也是靠不住的。具体分析，公共财政应对公共危机的能力不足，这体现在以下几个方面：

　　1. 预备费的功能弱小

　　应当说，预备费的设置属于公共财政应急反应机制的重要 内容 。但从现行情况来看，预备费的设置偏简陋，仅仅是一笔机动财力而已，缺少单独的管理机制。根据《预算法》第三十二条的规定，"各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1-3％设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。"2003年中央预算本级支出7201亿元，按此计算，中央总预备费的法定提取额在72亿～216亿元之间。今年中央预算总预备费为100亿元，只占中央本级支出的1.4%，这显然是按照突发性支出发生概率较小的这种估计来设置的。暂且不说《预算法》对预备费上限的规定是否合理，单从实际安排的预备费来看，至少说明两个问题：一是缺乏风险意识，至少是对公共风险及其对财政可能带来的影响没有足够重视，不过是因循惯例而已。二是在 方法 上不够 科学 。在预算编制过程中，对"不时之需"这样的突发性支出缺乏深入分析和评估，基本上是经验的和随机的，至少没有足够的证据表明，2003年的中央财政预备费可以低于《预算法》规定的上限。如果考虑到今年6月至8月，中国可能出现南北两个多雨带，全国即将进入汛期，防汛形势严峻，以及地震、森林大火、山体滑坡等无法预见的灾害，不难得知，今年中央财政总预备费很可能将会捉襟见肘。若是再进一步考虑到现代社会的不确定性因素大大增加，现行 法律 规定的预备费上限显然到了需要改变的时候了。

　　另外，预备费与年度预算一同安排，实行的是流量式管理，而非基金式管理，不能在年度之间进行调度和平衡，大大限制了预备费在化解突发性支出方面的作用。由于预备费与年度预算绑在一起，没有实行单独管理，即使当年没有发生突发性支出，当年安排的预备费只能当年花掉，不能单独结转到下一年度，这使预备费只能是小打小闹，而难以成为财政的"稳定器"。一旦真正发生了数额较大的突发性支出，当年安排的预备费也就只能是杯水车薪，最后还得靠调整预算来解决问题。这大大削弱了财政的稳定性和可持续性。

　　2. 应急能力的基础薄弱

　　这表现在两个方面：

　　一是制度基础薄弱。也就是说，在政府财政方面缺乏一个风险成本分担的法律框架，例如中央与地方之间、政府的各个部门之间、政府与社会公众之间等等，在公共危机状态下，如何分担各自的风险成本。现在的状况是"风险大锅饭"，谁也不知道在公共危机状态下自己应该承担多大的风险成本。如对地方来说，风险成本是由自己完全负担，还是由中央与地方共同负担；若是后者，各自分担的比例是多少，与什么样的条件相关。再如对企业来说，一旦面临公共危机，政府在什么样的情况下给予救助，获得救助的具体条件是什么；在方式上是由企业提出申请，还是由政府直接决定，等等。在这些问题不明确的情况下，各个行为主体的就会行动迟缓，相互观望。如此一来，不仅化解公共危机的效率会大大降低，甚至延长危机状态，而且将会使中央财政在公共危机中陷入被动。虽然在我国具有政治动员的巨大优势，只要把事情提到政治的高度，似乎问题就迎刃而解，但在强大的政治动员过程中暂时隐没的分歧、矛盾和冲突在公共危机状态过去之后依然会再现出来，甚至更加强化。公共部门内部各单位之间、公共部门与社会之间的风险成本若有一个尽可能的明晰界定，则不仅有利于尽快地化解公共危机，而且也能起到防范公共风险的作用。

　　二是管理基础薄弱。这突出表现在公共财政管理中"风险管理"缺位。公共危机是公共风险的产物或现实结果。要减少公共危机造成的突发性支出，关键在于防范和化解公共风险。这好比建筑物的防震性能，若在设计中被忽略了，则只要发生地震，建筑物必将坍塌，这时，无论防震的应急反应能力多强，也是无济于事。这就是说，如果公共支出的安排不能以防范和化解公共风险为导向，那么，公共财政的应急反应能力将会丧失牢固的基础，一旦出现公共危机，将难于应对。而我们面对的现实恰恰是公共支出的安排长期来未能体现化解公共风险的需要，当前的"非典"疫情就充分暴露出这一点。

　　其实，政府与生俱来的惟一使命就是防范和化解公共风险，除此以外，就是社会公众的事情或者说是市场的事情。凡是所谓政府"缺位"的地方，实际上就是已经和显露出公共风险的地方，如公共卫生就不用说了，"非典危机"已经给证明了，其他的，如公共安全、公共秩序、生态环境、基础教育、基本生活保障等等领域的公共风险早已萌生。公共财政的风险管理就是如何使这些公共风险最小化，这与微观意义上的风险管理是根本不同的。

　　3. 法律依据不足

　　当前我国亟须解决在应急状态下法律依据不足的问题。多数现代法治国家，为了严格地规范在紧急状态时期政府行使紧急权力，要么在《宪法》中规定政府的行政紧急权力，要么制定统一的《紧急状态法》来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系 .我国虽然制定了包括《戒严法》、《国防法》、《防洪法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等法律在内的紧急状态法律，但在《宪法》中没有规定统一的紧急状态法律制度，也没有一部统一的《公共危机法》，结果是法律制度单一，影响统一指挥的效果，容易出现政府随意扩大行政紧急权力和损害公民合法权利的现象，也很容易导致在公共危机状态下政府大包大揽，过度提供救助。由于缺乏公共危机的基本大法，我国《预算法》在第七章只是对"预算调整"做出了一些规定，而没有对公共危机状态下的公共财政应急反应予以明确说明。这样一来，在公共危机状态下可能出现这样的结果：政府主管部门的权力膨胀，财政部门被动拨款，有关部门即使乘机"狮子大开口"也难以约束，使预算的编制、执行和监督在公共危机下趋向一种无序状态。

　　总之，面对永远存在的公共风险和公共危机，迫切需要在政府公共财政框架中建立起应急反应机制，这是公共财政框架不可或缺的重要组成部分。

　　四、构建公共财政应急反应机制的基本思路

　　公共财政的应急反应机制应当属于国家应急反应机制的一个重要组成部分，或者说属于国家危机管理系统的一个子系统，它不是独立的。从财政的角度来说，主要是为及时化解公共危机提供财力保障，并辅以相应的政策调整和具体措施。构建公共财政的应急反应机制是一个复杂的系统工程，涉及到方方面面，难以一蹴而就。重要的也许不在于能否马上建成，而是现在就需要我们考虑，并列入我们的行动计划。

　　 理论 设计

　　从理论设计的角度来看，公共财政的应急反应机制包括如下内容：

　　--目标系统。总的目标是尽快地化解危机和结束危机。但针对不同公共危机来说，其具体的目标是不同的，因而存在多个目标，构成目标系统。公共危机分为三大类：一类是结构良性危机，如不可抗拒的自然灾害、流行性疫病等等，社会成员之间有共同利益，有利于形成社会凝集力，共渡难关。一类是结构不良性危机，如各种暴力冲突，恐怖活动、社会骚乱等，社会成员之间没有共同利益，不会产生社会凝聚力，难以通过形成共识来克服危机。再一类是介于两者之间的危机，如金融危机、经济危机等，社会成员的共同利益是不确定的，存在向前两类危机转化的可能，视不同的条件而定。面对三类不同的危机，设定的具体目标也应该是不同的。

　　--公共财政应急决策系统。主要解决在危机状态下财政权力的界定问题，如立法机构对行政部门的授权和国务院对财政部的授权等。如调整预算的权力，平时状态归立法机构，紧急状态下应该授予行政部门。而在行政系统内部，危机状态下的财政权力无论是纵向还是横向的都应趋向集中。