财政税收论文：完善我国预算决策与管理制度的模式选择

 　关键词：预算决策与管理；目标模式

　　党的十六大报告指出，要"完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督"。因此，当前及今后一段时期，我国财政改革的中心环节就是要按照中央要求，进一步完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督。要进一步完善预算决策和管理制度，必须首先搞清预算决策和管理制度的目标模式，只有在明确的合理的目标模式指导下，才能有效推进我国预算决策和管理制度的完善。基于此，本文拟对完善我国预算决策和管理制度的目标模式选择进行初步探讨。

　　预算决策与管理制度目标模式取决于财政制度模式。不同的财政制度模式下，预算决策与管理制度模式是不同的。而我国财政改革的目标模式，是建立与 社会 主义市场 经济 体制相适应的公共财政制度。因此，完善我国预算决策与管理制度的目标模式就是建立我国公共财政下的公共预算制度。从一个完整的公共预算管理周期看，预算决策与管理包括公共预算的编制、公共预算的审批、公共预算的执行与监督、公共预算绩效评价制度四个方面的 内容 。因此，完善我国预算决策与管理制度的目标模式选择也就应从以上四个方面展开 分析 。

　　一、公共预算编制制度模式选择

　　公共预算编制的 科学 性是公共预算制度的基础。只有采取科学的预算形式，遵从科学的编制程序，运用科学的编制 方法 ，才能客观真实全面地揭示政府在未来财政年度复杂的公共财政活动，才能为立法机关审议和批准公共预算提供便利，也才能为严格执行和监督公共预算提供基础。为此，我国公共预算编制制度模式的基本框架安排至少应包括以下基本规则：

　　1.在预算编制的组织形式上实行部门预算

　　部门预算是公共预算编制的基本组织形式。其特点是：部门作为预算编制的基础单元，取消财政与部门的中间环节，财政预算从部门编起，从基层单位编起；公共预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托，预算编制时将不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门；部门本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算 会计 单位为预算部门。因此部门预算是一个综合预算，既包括了政府行政部门自身的单位预算，又包括下属事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。同时部门预算应该尽可能细化到具体项目，科目设置要体现公共支出范围调整和科学管理的需要。

　　2.在预算编制程序上纳入标准周期预算管理

　　一个标准预算管理的周期由预算编制、预算执行与调整、决算（绩效评价）三个阶段构成。借鉴西方市场经济国家标准预算周期的基本做法，我国标准预算周期应起始于上年3月，终止于次年6月，共28个月。例如2003年标准预算周期应从2002年3月开始编制，终止于2004年6月财政决算批复完毕。在标准预算周期中，"预算编制阶段"从上年3月至12月，共10个月，必须遵守严格的预算编制程序。

　　首先，财政部编制和更新多年度预算框架，为此必须建立多年度预算框架制度，预算年度的预算计划在多年度预算框架内作出。一是多年度预算框架范围的确定，结合国民经济五年计划，多年度预算框架范围可定为五年，即下一个预算年度以及随后的四个预算年度。多年度预算框架将政府宏观层面的财政政策目标与其在具体操作中的 应用 联系起来，便于从宏观经济角度明确其财政政策目标；二是政府根据有关经济假设，将上述目标转化成一个总支出水平的上限；三是进一步将政府总支出水平上限具体化，形成各个具体部门各自的指导性支出水平。多年度预算框架具有 法律 约束力，政府总支出水平上限和各个部门各自的指导性支出水平均须由人大审批通过，各个部门的指导性支出水平的总和必须低于政府总支出水平的上限。

　　多年度预算框架，可按以下程序操作。

　　第一步，财政部重新审视和更新预算框架内的各项经济假设。在原有多年度预算框架基础上，将多年度预算框架中第二年的有关资料和信息进行更新，财政部重新评价来年宏观经济前景，决定多年度预算框架内的经济假设是否依然有效。经过更新的宏观经济前景对预算政策定位起关键性作用。

　　第二步，各政府部门编制和提交本部门预算草案。各政府部门也必须重新审议多年度预算框架与本部门指导性支出水平相关的经济假设，并向财政部提交预算草案。预算草案包括关于维持现行政策所需的资金和关于新政策项目所需的资金两类。

　　第三步，财政部审核各部门提交的预算草案。

　　第四步，财政部向国务院提交政府预算建议。

　　其次，国务院预算会议对公共资源进行宏观层面的配置，根据财政部提交的政府预算建议讨论通过政府在下一财政年度和后续四个财政年度的总支出水平以及政府各个部门各自的指导性支出水平。国务院预算会议决定形成政府预算政策草案。政府预算政策草案由国务院提交人大审议。

　　再次，政府各部委负责将本部门总支出资金在不同的项目之间进行分配。在这个阶段，财政部基本退出预算编制程序，由各部委在本部门总支出水平限制下将资金自主地分配到各个具体的支出项目中。政府各部委将本部门预算资金分配方案提交财政部，财政部对政府各部委提交的各部门预算资金分配方案汇总上报国务院审批，国务院审批后形成最终预算草案，提交给人大审议。

　　"预算执行与调整阶段"，从当年1月至12月，共12个月作为一个完整的财政年度，内容是组织执行经人大法律程序批准的预算，分析预算，办理预算调整变更手续。财政决算（绩效评价）阶段，从次年1月至6月，主要任务是组织编制本级决算草案，汇总下一级决算，形成本地区总决算草案，并按规定报批，同时对预算结果进行分析 总结 和绩效评价，作为编制下一年度预算的依据。

　　3.在公共预算编制方法上采用可靠的科学方法

　　第一，在公共预算编制范围上推行综合财政预算。

　　部门预算的编制采用综合预算形式，统筹考虑部门和单位的各项资金，将全部财政资金全都统一纳入预算管理。综合预算收入包括部门以政府公共权力获取的一切财政资金，综合预算支出包括部门以政府公共权力进行的一切财政资金支出。

　　第二，公共收入预算编制上推行标准收入预算方法。

　　一定的收入来源能够提供一定量的财政收入，彼此之间有一个相对稳定的函数关系，其比例作为测算收入的参照"标准"。"标准收入预算法"即以这些"标准"作参照来测算收入，同时根据下年度可能发生的某些因素进行调整，制定收入预算。收入预算按收入形式种类逐项核定，并且运用科学的经济预测方法，全面了解财源信息和预算执行现实因素，总结各种形式收入变化 规律 ，综合考虑经济因素、政策因素和管理因素的 影响 ，加以科学合理地确定。为此，一是建立起完备的基础数据库，包括收入政策法规库和收入动态数据库。收入政策法规库包括所有中央与地方性有关公共收入的法律文件、政策法规以及其他有效依据，并由业务部门根据政策变动情况，随时补充完善。收入动态数据库不仅包括详细的公共收入统计数据，还包括相关经济统计数据。二是搞好收入预测。收入预测关键是要建立科学的符合公共收入变化规律的收入预测数学模型。模型中应以影响公共收入的主要因素作为自变量建立函数关系，并且随着政策变化和经济环境变化，不断修正有关参数，使公共收入预测符合不断变化的情况。

　　第三，公共支出预算编制上实行科学的绩效预算。

　　绩效预算是迄今为止最为科学的先进的公共支出预算编制方法。它是以公共部门应当完成的业绩与实际取得的效果作为依据编制公共部门预算的方法。公共部门的设立总是以履行一定的公共职责（完成一定的业绩）为依据的。因此，公共部门能够得到公共支出预算拨款额的多少，就取决于公共部门应该完成的业绩的大小和实际取得效果的好坏。如果应该完成的业绩大，实际取得的效果好，就应该得到更多的拨款，反之，就应该得到更少的拨款。简单地说，公共支出预算是为了"办事"提供资金，而不是为了"养人"提供资金，确定公共部门能够得到的预算拨款额的依据取决于"办事"的多少、大小、难易等方面。至于如何"办事"，则是公共部门自己决定的，公共部门自己决定是购入更多设备还是增雇更多的人员。因此绩效预算彻底破除了传统预算中按人员经费和公用经费分别编制公共支出预算所产生的公共支出资金"先养人，后办事"的不合理现象，同时也彻底根除了传统预算编制中"只问耕耘，不问收获"（即只顾安排资金支出，不管资金支出效果）的不合理做法，而且还有利于克服公共部门预算内资金拨款不足需要自己去"创收"，导致公共财政秩序紊乱现象。因为在绩效预算编制制度下，公共部门符合绩效指标要求的公共支出能够得到有效保证，从而绩效预算是确保公共预算效率（包括配置效率和生产效率）的制度安排，符合了效率优先的规范化、法治化的公共财政制度的要求，应该成为我国社会主义市场经济体制下公共支出预算编制的基本方法。

　　绩效预算编制方法的关键是设立绩效指标，这是一个十分复杂的技术 问题 ，但是通过不断改进，逐渐优化，最终可以得出比较符合各公共部门实际情况的绩效指标。

　　第四，公共预算编制方式上实行复式预算。

　　《中华人民共和国预算法》规定了公共预算必须采取复式预算形式编制。根据社会主义市场经济体制下公共财政活动内容的不同方面，复式预算形式可分为政府一般性预算、国有资产经营预算、社会保障预算三个组成部分。这是因为在社会主义市场经济体制下，政府具有三重职能。其一是履行其一般社会公共管理服务职能；其二是政府作为国有经济产权代表，履行其国有资产所有者职能；三是政府应履行起社会保障职能，为全社会公众提供基本的社会保障服务。这就要求编制复式预算，将公共预算的全部内容分别通过一般预算、国有资产预算、社会保障预算表示出来。

　　政府一般预算是政府以一般社会管理者身份取得的公共收入和履行一般社会管理职能所发生的公共支出的预算。一般预算收入主要包括税收收入、政府各项公共收费收入。一般预算支出主要是国防费、行政管理费、社会事业费支出，包括经常性支出，也包括资本投资性支出。一般预算不打赤字，有盈余应转入国有资产经营预算，作为国有资产经营预算的收入来源。

　　国有资产经营预算是反映国有资产收益和其他经济建设收入情况，以及国家用于国民经济物质部门资本性投资支出情况的预算。国有资产经营预算收入主要是国有资产经营收益上缴，基本建设贷款归还收入，一般预算结余、公债收入等，国有资产经营预算支出主要是国家财政用于国有经济基本建设投资性支出及用于国有经济的其他支出，公债还本付息等。

　　社会保障预算是反映政府以行政手段筹集并管理的社会保障收入和用社会保障收入安排的社会保障支出的预算。社会保障预算收入主要是收取的各种社会保障基金收入，社会保障预算支出主要是根据社会保障制度规定用于养老、医疗、失业的支出及其他社会福利方面的支出。

　　4.在公共预算编制管理机构上成立专门的公共预算编制机构

　　为了确保公共预算编制的效率，减少公共预算编制中各公共部门对公共预算编制的人为干扰，建立独立的、健全的、高效的预算编制机构是必不可少的。一是各级政府应设立各自的预算协调委员会。该委员会由政府各部门主要官员和财经专家组成，职责是根据国民经济和社会 发展 计划，对财政部门上报的政府预算计划提出意见和建议。通过预算听证会制度，各公共部门预算都应接受公众的质询和其他公共部门的质询，协调各公共部门在公共预算编制中财力分配上的矛盾，增加各公共部门预算编制的透明度和社会公众参与度。二是财政部门内部应设立独立的专职的预算编制机构，专门负责政府预算编制的具体工作，统一掌握预算编制政策标准，审核确定部门预算，编制综合财政预算。

　　5.在预算编制手段上建立强大的 计算 机 网络 支持系统

　　政府公共预算编制涉及众多的、复杂的信息处理，必须依靠强大的 现代 技术手段，建立覆盖预算编制管理各个环节的计算机管理信息系统，包括预算政策、法规子系统，各公共部门相关预算信息资料子系统，公共预算收入预测子系统，公共预算支出分配预测子系统等。

　　二、公共预算审批制度模式选择

　　公共预算审批制度是公共预算计划的最后把关口，因为一旦通过了法定的审批制度后，公共预算计划即成了具有法律效力的文件，必须严格加以执行。因此，为了确保公共预算配置效率，使公共预算计划真正体现社会公众对公共商品的集体偏好，就必须建立起严格的、科学的公共预算审批制度。包括以下几个方面：

　　1.独立的、高效的公共预算审批组织机构

　　各级人大常委会下应设置独立的、专门的预算委员会，专门负责对政府公共预算详细的、全面的审议，为人大常委会的审议和全体人大代表的最终审议提供专业性指导意见。预算委员会应由独立于政府行政部门的专家组成，面向全社会招聘产生。预算委员会专家作为人大常委会的预算智囊，既应有超出常人的专业技术知识能力，又应有超出常人的良好的职业道德，即完全超脱于小团体利益、集团利益，而奉行社会公众利益之上，作为社会公众利益的代表，从社会公众利益出发，对政府公共预算计划草案的合法性、合理性、科学性作出客观的评价并提出客观的意见。

　　2.严密、规范的公共预算审批程序制度

　　这包括人大预算委员会的初步审议，人大常委会的复审和人民代表大会的最终审议三审制度，正式的公共预算法律文件以人民代表大会最终审议通过的为依据。与预算编制程序相对应，公共预算审批程序首先是由人大预算委员会初步审议，人大常委会复审议政府预算政策草案，通过国务院提交的政府预算总水平和政府各部门支出总水平上限，其次是人大预算委员会审议政府最终预算草案，报人大常委会讨论通过，最后在全国人民代表大会期间，人民代表大会正式批准通过政府预算草案。