财政税收论文：论财政发展观的创新

   内容 提要:本文以我国新的 历史 发展 阶段为背景，提出财政发展观应与时创新的观点。这些观点涉及如何看待财政体制改革的历史过程、如何理解财政的积极性、如何认识在发展中解决财政 问题 的重要性、如何完成1998年以来积极财政的转型等方面。财政发展观的创新对于落实十六届三中全会《决定》有关财政工作的要求，具有总揽的意义。 
　　关键词：财政发展，体制改革，政策转型 
　　提出财政发展观的创新，是基于我国 经济 转轨和经济发展的大背景做出的判断。由于体制背景和发展背景的动态特征，财政宏观调控在不同的阶段面临不同的进程和形势，必须适应不断变化的经济运行和体制运行的要求，以使特定的发展观与特定的阶段特征具有相互适应和激励的效果。具体而言，就是在推进整个改革的同时完善财政自身的改革，在推动全面发展的同时完成财政自身的发展。 
　　十六届三中全会《决定》将促进经济增长、优化结构和调节收入确定为财政宏观调控的重要功能，并强调以完善财税体制、完善财政政策的有效实施方式来确保这些功能的发挥。这些思想意味着在从初步建立 社会 主义市场经济体制完善社会主义市场经济体制、从总体实现小康到全面建设小康的特定阶段，财政-经济之间的作用关系也发生新的变化，财政需要用新的发展观来 分析 问题、解决问题，推进改革和发展。本文力图在这方面提出一些观念和政策层面的看法。 
　　一、用历史观点把握财政发展的内涵 
　　财政发展变化的原因从根本上讲，是转轨深化、市场化、政府-市场关系调整的结果和要求。这种变化是全方位的，包括财政的性质、职能、体制、管理等，还包括财政与经济的关系以及财政作用于经济的方式。 
　　在传统计划经济体制下，市场受到排斥，政府包揽了几乎所有资源的配置，财政既是资源配置的主要方式，也是决定经济运行的直接手段。改革开放以后，随着政府-市场边界的重新调整与界定，政府逐步退出一些领域的资源配置，或是不再参与一些新的领域的资源配置，财政的职能也相应进行调整，如对 企业 的放权让利以扩大企业经营自主权，对外资企业、个体私营企业、经济特区等实行特殊的税收减免政策等。这些调整表面上是财力状况的变化和决定经济运行能力的下降，实质是生财、聚财、用财观念的变化，更深一层则是随着市场化进程而导致的财政职能及体制的相应调整。 
　　20世纪90年代中期，随着社会主义市场经济体制基本框架的确立，市场逐步在经济运行中发挥配置资源的基础性作用，此时的整个经济运行明显表现为市场主导型。市场主导的特点是效率优先，但同时也存在着配置无效的领域和无法自动实现公平的问题，这些方面需要政府出面来加以解决，也是新体制下财政改革的方向。在这样的体制背景下，1994年的财税体制改革是我们第一次按照市场经济要求进行的体制设计，总体上是成功的，这在以后的财力增长和调控能力方面都得到了证明。这次改革的着力点主要集中在如何解决改革开放的前15年中由于"放"、"让"所导致的财政总体实力过弱、财政体制内部财权关系混乱、中央财政调控能力严重不足等问题。这既反映了以"放""让"发展经济的效率递减，也反映了财政的日益不堪重负，改革意味着一种启动和发展经济模式的结束，当时我们叫做振兴财政。但是客观地讲，改革对于财政职能的重新界定与调整是不明确的，至少在以后的实际操作中是如此。这种不明确突出表现在两个方面：一是财政支出的结构没有大的变化，经济建设与行政事业支出仍然占相当大的比重，公共事业发展支出增长仍然不足，新增财力在使用上的政策导向不够突出。1998年以来虽然中央迅速增长的财力大都用于对中西部的转移支付，但主要以专项下达，更多地服从于短期政策兑现的需要，"人吃马喂"占了相当大的部分，在支出范围的确定、支出原则与方式上都缺乏规范性、 科学 性。这些年经济与社会矛盾的增加、区域之间矛盾的增加、城乡矛盾的增加、国内外协调问题的增加，都反映了政府-市场职能匹配上的冲突，反映了财政调控范围与经济社会全面发展关系上的冲突，反映出财政运行还不能完全适应既有市场经济格局的要求，公共性不足、职能缺位、监督考评不够等问题仍然存在。二是财政干预经济的灵活性不够，手段比较单一。1998年为了应对经济失速、失业增加而实施的积极财政政策，其积极性主要局限于每年1000多亿国债的发行和行政性配套拉动上，效果虽然直接，但对经济增长和结构的负面作用也比较明显。并且这种将关注点主要集中于国债投资和经济拉动的政策定势形成后，容易产生对财政政策作用及其工具的片面认识，从而忽视财政自身改革、发展中存在的深层问题。比如，相对于一个微观经济行为已主要由市场机制主导的经济体而言， 目前 税收的灵活性不够，财政体制变化作用于微观经济行为的弹性不够。财政调控经济运行更主要体现为政策应对，体制激励不足。相反，税制等方面的一些不合理设计，还对微观经济活力的释放产生了明显的制约。以上两个方面的情况表明，1994年财税体制的过渡特征是比较明显的，财政体制改革并未完成，适应市场经济体制要求的财政体制还不健全。因此，在10年之后进行财税体制的第二步改革，即以财政职能公共化、财政-经济关系更加协调为目标的改革，应该是一个日益成为共识的结论。 
　　二、全面认识和理解财政的积极性 
　　财政是实施资源二次配置的部门，"取之于民，用之于民"，取得有序、有度，用得合理、有效，就说明财政运行是积极的，是有作为的。这就意味着财政本身并没有自己的特殊利益。 
　　财政积极性的发挥要靠财政职能、体制、管理、政策来保证，要通过改革与发展的效果来评价。 
　　在经济转轨的背景下，财政的积极性表现在两个方面：一是财政对经济社会发展的协调和推动作用。财政的体制安排、税制设计要有利于激发企业的活力、有利于经济增长，做大"蛋糕"；同时财政的支出安排又要有效地弥补市场机制的不足，有利于实现社会公平，有利于提高公众的福利水平。过去我们一讲生财，就关注财政的直接贡献和直接拉动，这种观念已经不适应市场经济体制的要求。市场机制的核心是如何让企业作为，让企业积极去创造财富，最终实现社会财富的增长。在这种经济制度下，财政新的生财的含义就不再是自己去更多介入具体的生产经营过程，去直接创造几个百分点，而是如何支持和推动市场内在机制的生成与发育，如何减少不必要的干预，使市场机制的运行和传导更有效率。市场环境好了，企业的经营效益就会提高，企业竞争力的强弱也才能获得公平的回报。有了新的生财观念，聚财也就会相应地考虑如何做到有序、有度，有利于生财，同时在此前提下调整财政体制内部各个行政级次的财权关系；有了新的生财观念，用财也相应有了更大的调整空间，可以逐渐将过去直接用于经济发展的支出减下来，将过大的行政事业支出压下来，腾出资金更好地用于社会公共事业发展。"三财"观念的转变，生财是最重要的一个环节，这个环节的工作做不好，其他两个环节的改革就没有了回旋余地，公共财政就无力建立。 
　　二是财政对整个经济体制转轨的适应和推动作用。改革的不同阶段，财政积极性的表现也是不同的。在社会主义市场经济体制基本框架建立以前，财政支持改革的主要目标是如何通过传统体制的退让，引入市场化因素，包括实现价格的市场化、促进商品交换关系的形成、推动利益多元化、建立社会资本动员与积累机制等，使市场化的 影响 逐步扩大并最终促成机制的形成。因此1978-1993年持续15年总体上以"放权让利"为主的财政体制格局，虽说是"放""让"，但对改革的启动和发展是有利的，对企业的发展和民间资本的形成是有利的，是积极的。在市场机制框架基本建立后，这种"放""让"体制的政策效果已不明显，甚至产生了负面影响，尤其在企业改革方面，同时财力的制约使财政许多新职能无法实现，说明体制的积极意义已经下降了，不能适应新的市场环境的要求，必须进行改革。这就是1994年分税制改革的背景。在市场机制主导的经济运行中，财政支持改革主要表现为两个方面：一方面要考虑如何适应市场机制的要求，弥补市场配置的缺陷与不足，完善对公共资源的配置，使市场机制和整个经济制度的效率得以发挥；另一方面，财政要继续承担和支付一部分转轨成本，协调转轨中后期所积累的各种矛盾。这其 中国 有企业产权改革、社会保障体系的建设、"三农"问题、政府职能转换与行政体制改革，是制约市场经济体制健全与完善、实现全面小康的主要问题。财政要为这些问题的解决发挥积极作用。这就决定了公共财政建设与发展的步骤、次序必须服从于整个改革的大局，不能只局限于本部门改革的效果。 
　　财政的积极性来自于财政体制创新和政策创新的进展。政策创新主要表现为随着经济运行状况和经济波动而灵活调整财政政策、恰当加以应对的能力，1998年以来的积极财政政策比较好地体现了政策创新的含义，其短期效果是明显的。体制创新主要表现为通过体制改革与调整提高财政体制对经济发展与改革的适应和推动能力，改善财政-经济之间的关系，尤其在经济转轨背景下，体制创新能够保证财政积极性的长效发挥。由于一定的体制决定着政策应对的弹性和能力，因此体制创新的意义更为重要。1994年以来分税制运行的10年中，应该说主要的创新体现为政策创新、管理手段的创新，如积极的财政政策、部门预算改革、国库集中支付、政府采购制度、收支两条线等，但体制持续创新的动力不足。这种情况导致当初体制设计中的过渡特征、不完善性逐渐暴露和累积下来，并影响到财政积极性的发挥，也影响到财政体制承载政策实施的能力。比如省以下体制不规范的问题、县乡财政困难的问题、转移支付不规范的问题等。对财政体制进行1994年那样的大变革的条件目前还不具备，也不需要。在目标既定的前提下，改革仍应是渐进的。从政策决策来讲，调整中的策略性考虑应该比战略性考虑更为重要。下一步主要是分税制框架下的完善，大致应包括这样几项内容：一是重点推进税制改革，主要是增值税从生产型向消费型的转变，鼓励企业搞技术改造和设备更新，提高企业的供给水平；合并内外资企业所得税，确定合理的税率，为企业创造一个平等竞争的环境，使实际税负调整到一个有利于企业发展的水平。二是继续推进 农村 税费改革，在费改税的同时，通过农民负担的减轻，强制性地改革农村的政权管理体制，然后再逐步将基础设施、医疗保障、 教育 等公共财政的项目延伸、覆盖到农村。三是进一步建设社会保障体系，改善居民消费预期，打破体制性矛盾对消费增长的制约。四是改革出口退税政策，在继续鼓励出口的同时，确定合理的退税率和中央地方的分担比例。同时对出口退税的历史欠账逐步进行清理、消化。 
　　这些体制改革与创新着眼于市场环境的建设，着眼于供给与需求的改善，着眼于转轨成本的消化，其积极效果最终也将通过经济社会发展与改革的深化来考察和反映。 
　　三、以发展的眼光看待和解决财政问题 
　　在经济、财政发展中认识和解决财政问题，意味着我们必须处理好改革与发展、稳定的关系，任何以牺牲发展、稳定为代价的财政改革都不可能得到支持、获得成功。 
　　这一命题包含两层含义。一层含义是用发展的眼光看待转轨中出现的问题。由于经济转轨处于过程中，一个阶段的体制、政策有它的合理性，同时也存在着不完善性。随着实际经济状况的发展变化，其积极的方面会逐步递减，矛盾就会逐步积累和尖锐，这是渐进改革的合理过程。我们既不能因此而否定既有体制、政策的进步性和改革的意义，也不能一味无视进一步改革的紧迫性和积极意义。质变总是在量的积累和深化中逐步完成的，我们要看到这种发展的历史继承性。我国经济体制转轨的总体背景，决定了财政体制总是处于适应→不适应→适应的动态过程中。1994年财政体制的重大意义和对1998年以来积极财政政策的保障作用是有目共睹的，但这并不因此说明那样的体制就是完善的、始终有效率的。在整个经济体制处于由计划向市场转轨的背景下，市场化的程度和市场配置资源的广度和深度，深刻地影响着政府职能的范围和基本取向；政府与市场的关系则决定着政府对于财政的基本要求；财政职能的定位则进一步决定着各级财政的基本财权事权关系、决定着与之适应的管理体制。我们从二十多年的改革历程中，可以清晰地看到财政体制变动与整个经济体制演进的这种互动关系。按照这样的次序，财政体制的改革不可能一步到位，财政体制的适应与不适应也必然要受到经济转轨进展程度的影响。与时俱进是正确观察和评价不同阶段财政改革成效的基本 方法 。 
　　另一层含义是在发展的过程中逐步解决问题。问题在发展中产生，就只能在发展中解决。转轨中矛盾的复杂性和关联性，决定了停止发展来处理问题的思想，既不利于发展，也不利于问题的解决。这就好比"水落石出"的道理，水是经济社会发展的流量，石头是存在于其中的问题。始终保持稳定的流量与流速，既有利于整个循环，又能起到冲刷和消化问题的效果。一旦水流减缓减小，甚至停滞不前了，水的合力没有了，石头就会集中暴露出来，结果必然是循环中断，问题反而更加严重。因此，任何以牺牲发展为代价来解决问题的方式，都会失去民心，注定不能被接受。 
　　在发展中解决问题的观点，决定了我们对1994年以来的财政体制、1998年以来的财政政策要有一个积极、正面的评价，同时也要看到它的不完善的一面。比如以1993年为基数承认了既有分配格局的合理性，对地方虚增基数等问题引发的矛盾采取通过未来收入增长消化的办法，对省级以下层层集中财力的现象给予默认，对省以下事权划分无力规范或暂时未予规范等。另外，由于对体制变化的深刻性认识不足，当时的调整主要着眼于中央与省的财权关系，对整个事权关系界定和省以下财权关系界定的重要性估计不足，在体制设计时没有预留更多的空间。又比如积极财政政策的运行主要局限于国债投资的直接拉动，对其它政策的经济影响和效果考虑不多。 
　　在发展中解决问题更重要的意义，在于为我们提供了解决财政问题的基本思路与原则。（1）解决问题的方式总体上仍将是渐进的，在有利于发展大局的前提下尽可能兼顾各方利益，改革是有序的、有度的；（2）保持经济增长和财政收入增长是深化财政改革的前提，二者的稳定增长将为财政改革赢得更大的回旋余地，使改革可以更顺畅地推行；（3）积极财政政策何时退出、如何退出，既取决于经济运行的状况，也涉及到部门利益关系的调整，总体上必然是一个调整支出结构、逐步减小总量的过程；（4）关于目前累积的财政成本与风险问题，基本的思路还是要通过做大经济和财政的"蛋糕"来降低，直接控制风险的作法不一定有效。未来国债等支出仍会保持一定的延续性，但增加的可能性不大，财政收入只要能保持稳定增长，偿债风险 自然 就稀释了。10年以前一年增发1500亿国债是不可想象的事，现在连续发了6年也还可以承受，再过10年1500亿的增发规模根本就不再是问题。解决问题的关键、财政运行能力的提高关键还是要靠经济发展和体制改革。