财政税收论文：如何构建公共财政应急反应机制？

 公共风险与公共危机是 现代 社会 的常态，政府的使命就是尽力防范和化解公共风险，使其最小化，避免成为公共危机。公共财政是防范和化解公共风险的最后一道防线，也是应对公共危机的一个必不可少的手段。构建公共财政的应急反应机制是一个复杂的系统工程，重要的也许不在于能否马上建成，而是现在就需要考虑，并列入行动计划。

　　公共风险与公共危机是现代社会的常态，政府的使命就是尽力防范和化解 经济、社会改革和 发展 过程中的公共风险，使其最小化，避免使公共风险转化成为公共危机。但由于公共风险具有隐蔽性特征，总是会有一些公共风险转化为现实，即变为公共危机。因此，对政府来说，需要有两手准备：一是监测、防范和化解不断产生的公共风险；二是一旦公共风险变成了公共危机，突发事件来临时政府如何去沉着应对。

　　公共财政是防范和化解公共风险的最后一道防线，也是应对公共危机的一个必不可少的手段。从过去我国的经验来看，各种公共危机一旦来临，财政总是难以置身事外的。在这次"非典"危机中，公共财政发挥了积极作用。而现实中显露出来的公共风险在时刻提醒我们，不断向我们发出警告，是到了该关注构建公共财政应急机制的时候了。

　　构建公共财政的应急反应机制是一个复杂的系统工程，涉及到方方面面，难以一蹴而就。重要的也许不在于能否马上建成，而是现在就需要我们考虑，并列入我们的行动计划。

　　 理论 设计

　　从理论设计的角度来看，公共财政的应急反应机制包括如下 内容 ：

　　1. 目标系统。总的目标是尽快地化解危机和结束危机。但针对不同公共危机来说，其具体的目标是不同的，因而存在多个目标，构成目标系统。公共危机分为三大类：一类是结构良性危机，如不可抗拒的 自然 灾害、流行性疫病等等，社会成员之间有共同利益，有利于形成社会凝集力，共渡难关。一类是结构不良性危机，如各种暴力冲突，恐怖活动、社会骚乱等，社会成员之间缺乏共同利益，难以通过形成共识来克服危机。再一类是介于两者之间的危机，如 金融 危机、经济危机等，社会成员的共同利益是不确定的，存在向前两类危机转化的可能，视不同的条件而定。面对三类不同的危机，设定的具体目标也应该是不同的。

　　2. 公共财政应急决策系统。主要解决在危机状态下财政权力的界定 问题 ，如立法机构对行政部门的授权和国务院对财政部的授权等。如调整预算的权力，平时状态归立法机构，紧急状态下应该授予行政部门。而在行政系统内部，危机状态下的财政权力无论是纵向还是横向的都应趋向集中。

　　3. 公共财政应急动员系统。在危机状态可用的公共财政手段或工具，针对不同的危机或根据不同的目标选择不同的工具，并做不同的使用。一般地说，可供选择的应急工具有以下10种：预备费。依据紧急状态下的权力动用。税费。依据不同性质的危机实行紧急减税（费）或增税。内债。紧急增发内债，以应付突发性支出。转移支付。紧急状态下的转移支付是全方位的，例如中央向地方转移；地方向中央转移；地区之间横向转移；政府向居民转移。征用。主要针对实物，如征用土地、房产、人员等。政府资产。动用政府资产，如拍卖、抵押、租让等。透支。向中央银行借款。担保。外汇储备。外债。向国际金融机构借款。

　　除了动用预备费以外，使用其他的应急工具都意味着调整预算。在抗击"非典"过程中，财政部就选择使用了预备费、税费、转移支付等应急工具，取得了良好效果。

　　4. 公共财政应急反馈系统。对公共危机状态及其变化过程中的政府收支进行及时的监测、 分析 和反馈，包括政府资金流动过程； 企业 、单位和居民等各行为主体的反应；政府救助的效果；政府财政行为的社会评价等等。针对不同的公共危机，需要监测、分析和反馈的对象是不一样的，如面对社会危机，社会各方的反应和评价是主要的监测分析对象，而对金融危机，则主要监测和分析居民心理和主要经济参数的变化。情况不同，财政应急反馈系统的运行方式也是不同的。

　　近期对策

　　在近期，可以着手考虑以下几个方面的问题：

　　1.增强预备费的稳定功能。

　　预备费是最常规的应急手段，尤其对数额不大的突发性支出，一般动用预备费即可解决。在公共危机的初始阶段，预备费是首位的应急手段，只有当危急状态超出了预备费的能力时才需要动用其他的应急手段。在某种意义上说，预备费这个应急手段的强弱决定了是否需要启用其他应急手段，以及其他应急手段启用的时间。在预备费很少的情况下，可能一有风吹草动就需要全面调整预算，这不利于财政运行的稳定，而且由此带来的操作成本也很高。因此，我们建议强化预备费的功能。

　　一是在《预算法》修改以前，按照 法律 规定的上限提取预备费，而不论预算是赤字还是盈余。二是对预备费实行基金式管理。每年安排的预备费，在当年没有突发性支出的情况下，或者用于突发性支出后的余额，不得用于其他预算开支，应进入预备费基金。在性质上，预备费基金属于风险准备金，与银行的准备金功能类似。三是扩大预备费基金的来源，如预算盈余、预算超收收入，原则上应进入预备费基金，不 应用 于追加其他的预算支出。