财政税收论文：民主财政论：财政制度变迁分析

 内容 提要: 财政共有三个基本规定，人类 历史 上经过四种财政制度的演变与传承。公共财政是一种财政制度，是民主财政；公共财政的生成与 现代 民主 政治 体制，与市场 经济 体制的产生是同一个过程，它们互为前提，互相促进；财政民主是通过作为民主政体基础的政府预算制度实现的；预算作为政治体制的一部分是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，作为经济体制的一部分是现代经济 社会 政府配置资源的机制，作为公共管理体制的一部分是公共利益的实现机制；建立公共财政的基本框架就是要按照财政民主的要求重建政府预算制度，它既是经济体制改革的任务，更是政治体制改革的任务。

　　「关键词」公共财政；民主制度；政府预算

　　一、财政的公共性及其三个基本规定

　　财政是以公共权力进行的资源配置。在本质上，财政本来就是公共的，公共性是财政一般。这是由公共权力的性质决定的。那么，我们在财政之前冠以"公共"之限定，用"公共财政"来概括市场经济社会中的财政，其意义在哪里呢？或者说到底什么是公共财政？这是一个需要进一步探讨的 问题 。这个问题不搞清楚，建立公共财政的基本框架就无从下手，就没有办法拿出合适的措施达到公共财政的目标。为此，笔者以财政制度变迁的历史为线索对财政公共性做更深入的 分析 ，试图回答这个问题。

　　以公共权力为根本，财政公共性具有三个基本规定。

　　（1）财政目的的公共性。财政活动是为了满足整个社会的公共需要，它与私人为了追求个人利益最大化行为不同。

　　（2）财政活动范围的公共性。由满足公共需要的目的所决定，财政活动应定位于私人不愿意干或没有能力干、干不好的事，在 理论 上一般地说是指非盈利领域、公共产品或半公共产品，但不限于此。在特定的条件下，财政也需要提供公共产品和半公共产品以外的产品；在一定的规则之下，公共产品和半公共产品也可以由私人提供。财政活动范围在实践上的伸缩性颇大，可以说并无定制，这要看当时的社会公共需要如何，公共意志如何表达和贯彻。

　　（3）财政运作机制的公共性。由前两个规定性决定，财政运作应基于公众意志、公共决策，体现社会绝大多数人的偏好；应该是公开透明的，民主法治的，程序规范的，而不应该是少数人说了算的、隐性的、人治的、随意性的。

　　财政公共性的三个规定，对于财政的意义是不同的。满足公共需要是最根本的规定，如果不能满足公共需要，财政就失去了其之所以为财政的根本；由此决定财政必须把资源配置到能最大限度地满足公共需要的领域中去；这就需要有一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。反过来说，财政总是在一定的制度框架内运作的，运作机制的公共性如何，决定着财政对于公共需要的满足程度、财政活动范围是否合适以及财政效益高低。在行为与操作的意义上，具有决定作用的是公共性的第三个规定。一部财政 发展 史，就是财政制度变迁的历史。在财政制度的历史变迁中，财政公共性三个规定的变化是不同的；在不同的财政制度中，它们的状况与性质也是不同的。显然，财政制度变迁的进程，并不是决定于规定性（1）和（2），而是决定于规定性（3），它表明不同财政制度的特性，是区分不同财政制度的基础。公共财政的"公共"，应该是在制度性上的规定，它在制度上界定公共财政与其他财政模式的区别。否则，它是没有价值的。

　　制度即规则。财政运作机制的实质是如何运用公共权力，依据什么规则运用公共权力进行资源配置。在社会发展的不同阶段，公共权力运作的状况是不同的，是公共权力的运作规则决定了不同的财政制度。从历史演进的大势看，财政制度变迁就是从专制、人治财政走向民主、法治财政的过程。原始财政是最初的财政制度，是最直接的民主财政；其后经过王权[1]财政，再到公共财政，公共财政是与近现代的民主政治和市场经济相适应的财政制度；计划财政在本质上是集权[2]财政。它们的不同，根本上是在于它们的运作机制不同。不经人民的同意、不按法定的程序、随意性地取其钱用其钱者，是专制财政；经人民同意、按法定程序、公共透明地取其钱用其钱者，是民主财政。

　　二、原始财政：财政的萌芽，天然具有公共性，是公共性的母体

　　在历史的、逻辑的起点上，有了公共权力就有了财政。人猿相别，原始社会一出现，就存在着一定的公共事务和公共利益[3]，就有了公共需要；有公共需要，就有满足公共需要的手段。"需要是同满足需要的手段一同发展的，并且是依靠这些手段发展的。"[4]最初，是依靠社会风俗习惯的传统力量。后来，公共权力开始在社会公共利益的土壤上萌生，成为保证公共需要的手段。如这时的公共需要已经不止是原来的组织生产、分配，渐渐产生了如制止个别人损害公共利益的行为等内部矛盾的调节，解决外部冲突与战争，营造议事、祭祀的活动场所，建设简单的生产设施等新的需要。这一方面需要耗费一定的人力物力资源；另一方面，它需要社会成员共同商量怎么办，或者说是由大家的公意直接决定这些资源的配置，这应该就是最初的财政活动，即原始财政。

　　就是在这种最简单的财政形式中--只是原初状态、胚芽中的财政，内含着财政的最基本规定--它的公共性质。后来的财政制度都是它分化演绎的结果。（1）在目的上看，财政天然就是为了满足公共需要而存在的，而且首先是为了满足公共需要，没有公共需要财政即无由产生，也无由存在。财政在人类满足共同需要的实践中产生并向前发展。（2）在活动范围上看，为满足公共需要而占用劳动力的产品，以公共权和配置资源的活动蕴涵于共同体简单的社会生产、生活的全部活动之中，财政其时处于生成、逐步独立的过程。（3）在制度上看，当时社会政治生活的组织方式是原始的民主制度，民主意识、"群性"意识支配着共同体的行为，公共权力为全体成员平等享有，氏族和部落首领是人民意志的集中者，而不是统治者，处于共同体之内，而且受到社会成员的监督。财政主体是由全体成员组成的共同体，依据是直接的民主权利。所有社会成员直接和共同地承担和参加管理，即公共决策配置资源，是最直接的民主财政。

　　三、王权财政：财政阶级性的产生与公共性的传承

　　随着国家的产生，公共权力表现为政治权力，国家逐步代表原始共同体而成为财政主体。在这个过程中，原始财政逐步打上了阶级的烙印，财政的阶级化与国家的产生是同一个过程，是一个互动的过程。一方面，原始财政为国家的生成提供条件--既提供经济条件也提供政治条件。部落或氏族首领利用管理公共事务的权利，多拿多占，谋取私利，变成为贵族阶级；另一方面，逐步形成中的国家利用"特殊的公共权力"使财政为其政治统治服务。

　　国家产生以后，政治权力首先表现为王权。王权是"一体化"的权力--既是公权，又是私权；既是财产权利，又是政治权力。王权是全国土地和人民的最高所有权，分封领主或诸侯的主封权，最高军事指挥权，祭祀宗教主持权，等等，无所不包。王权凌驾于一切 法律 、制度之上，是一切大事的最后裁决权，而且无监督，无约制，是专制权力，是特权。它作为枢纽支配社会运行，是社会控制中枢。王权专制代替直接的民主制度成为财政的依据，原始财政最终演变成为专制财政。[5]王权财政是国家产生进入奴隶制、封建制社会的财政制度，是与专制政体相适应的。

　　王权财政比之于原始财政，权力及操作权力的主体的性质发生了变化，原来共同体成员大家说了算，是直接民主权利决定资源配置；现在是掌握至高无上的王权的政治统治者说了算，决定资源配置。所有的社会成员都是国王的纳税者和服役者，纳税的数量和服役的期限尽管在理论上和政令上也有规定，但实际上，税役之多少没有定制。赋税的征收、徭役的摊派，从来就未得到过纳税人、被摊派者的同意，更不用说这些赋税、徭役的用途能否受到监督了。在政府的征收、摊派之外，帝王和官府对个人任意掳掠，官吏们敲诈勒索，巧取豪夺，恣意而为，家计与国计不分。这是专制财政的常态。国家管理公共事务的活动、执行社会职能与阶级统治融合在一起，而且履行社会职能总是被置于政治统治之下，社会职能的执行取决于政治统治，对财政满足社会需要就大打折扣。国家以"虚幻的形式"凌驾于社会之上，财政的阶级性"后来居上"。而且，满足统治阶级或统治者个人需要就超出满足社会公共需要而居于统治地位。

　　但是，即使是专制财政，其公共性中满足公共需要的一面也并没有被消灭或消失，也不可能消灭或消失，而是被承继下来。因为政治统治只有在它执行了它的社会职能时才能继续下去，后者是前者的基础。[6]当社会必须的或者说是最低限度的公共需要不能得到满足的时候，阶级统治就难以为继了。对于政治统治而言，财政部门、军事部门、公共工程部门缺一不可。不列颠人在印度尝到过忽略公共部门的"教训"[7]， 中国 历史上王朝的更替从财政意义上看就是其"公共性"与"阶级性"矛盾运动的结果。今天我们能够清楚地看到专制财政留下的历史遗产：兵马俑在地下比户而立护卫一个帝王的千年尸魂，长城绵延于峰峦之颠守望万里边关，都江堰在波流之中"纵横捭阖"至今仍在造福人民……它们是由专制性与公共性的矛盾统一组成的画面。

　　四、公共财政的生成与制度基础

　　1.公共财政生成的权力结构基础、法理基础与组织基础

　　专制财政向公共财政的转化经过了长期的艰苦斗争。这种斗争本质上是在不同权力（利）主体之间展开的，这种斗争中作为与王权对立的权力主体具备足以与王权抗衡的力量。在西欧中世纪--最具典型意义的是英国，尽管王权始终是国家权力的中心，但王权从一开始就不是"独树一帜"的，多种权利与王权并存。构成社会的权利主体有国王、贵族（包括领主贵族和宗教贵族）、自由农和不自由农。能与王权对立的主要是大贵族或诸侯权利、教会权利以及后来的城市自治权利。而且民主制的传统和约束力量一直围绕王权传承下来并不断进化，从最初的部落民主制直到现代宪政民主。在这种权力结构的对立统一中，诸权力合作与抗衡逐渐制度化，形成代议制政治。公共财政制度生成的历史就是在现代议会政治生成的过程中民主与王权专制斗争的历史。政治与经济从来就是统一的，它们之间的一个结合点便是财政。公共财政在政治制度化和经济制度现代化的过程中产生，内涵于其中，与代议制政治和市场经济制度相适应，互为前提，互相促进。在中国，自夏代王权产生直至近代社会开端的漫长历史中，王权一直是疏而不漏的，没有任何力量能与之抗衡，因此，专制财政制度一直沿续并不断固化。

　　在中世纪及以前的英国，财政特权一直是主权的一个主要方面，其经济基础是国王作为封君对土地占有的支配权的存在，王权专制倾向和非法勒索行为从未中止过，"穷人不能因为贫困而得到保护，富人不能因为富有而得到保护"，对王权扩张的不满与抵制也一直存在着。这种斗争中的两个革命性的成果--《大宪章》和议会，即是因围绕财政的斗争的推动而产生的，又进一步推动了财政由专制向民主的转变。