财政税收论文：财政赤字中的道德风险

 　行体系中的道德风险被认为是导致 金融 危机的重要原因，在财政体系中，也存在道德风险（moral hazard） 问题 。在财政赤字形成和弥补过程中，财政赤字对政府官员的责任感、政府信誉以及 社会 信用都会有负面 影响 。也就是，以财政失衡换取 经济 稳定会削弱地方政府、金融部门、 企业 和个人的自我防范风险的能力，诱使其经济伦理观念发生劣变，在一定程度上促使各经济主体为自身利益采取利己而有损公共利益的行为，出现道德失范，从而导致道德风险。

　　一、政府官员自利倾向导致的"经济人"行为是产生财政赤字的主要原因之一

　　财政赤字的产生有理性的原因和非理性的原因。前者包括政府调节经济周期波动、实现社会收入公平分配以及债务利息支出等，这些因素虽然在客观上导致了政府收入减少和支出扩大，但它们导致的财政赤字是政府履行财政职能必须付出的代价，且大多数对经济的 发展 有着积极的作用。而非理性的财政赤字主要由政府官员的某些不负责任的败德行为导致。由于进行市场干预的政府官员也是普通人，在缺乏有效约束机制下，他们往往也追求自身利益最大化，具有"经济人"的行为特点，加上信息不对称因素，他们在财政资源形成和分配过程中的利己倾向会加重财政赤字状况。需指出的是，政府官员的"经济人"假设并不是绝对地适用于每一个政府官员，文中只是对现在各国普遍存在的这种现象进行客观描述，对这些政府行为中的道德失范现象进行剖析。

　　1.对民意和政绩的争取导致财政支出膨胀。在 政治 市场上也存在着竞争，如同经济市场上生产者争夺消费者一样，为实现晋升，政府官员必须得到民众的支持以及做出政绩获取上级部门的注意，这种政治压力往往转化为政府公共支出的扩张，形象工程越来越多，甚至出现公共支出超过公共物品和服务的实际需求的现象。当公共物品和公共服务的供给不是由公众的需求引起的，或没有按照公众需要的重要性排序给予，以赤字为代价提供的公共物品是低效率的，有损资源的合理配置。

　　2.对自身效用最大化的追求导致预算规模和财政支出的扩大。通常情况下，预算规模的扩大可增加政府官员的财政资金支配权。正如尼斯卡宁（W.Niskanen，1973）指出："有几个变量可能进入官僚的效用函数，它们是：薪水、公务津贴、公共声望、权力、庇护、机构的产出、变革的便利性以及管理机构的便利性。我认为，除最后两个变量外，所有变量都是机构总预算的正单调函数。"[1]由于以上大多数变量的增加都能提高政府官员的个人效用，而这些变量都仰仗预算的支出规模扩张。因此，政治家在做决策时，总是会有意偏向扩张预算支出。通过模型 分析 ，尼斯卡宁得出了政府官员会产生把公共部门的产出扩大到社会最佳产出水平两倍的规模的结论。虽然这个分析结论的准确性还有待 研究 ，但它揭示的应加强政府官员权力约束的道理是可取的。此外，由于政府官员的效用与公共资源使用部门的使用权力紧紧相连，租金收入、回扣和贿赂的欲望可以击破政治公德心的防线，从而出现缺乏财政职业道德的从业者进行权钱交易、权权交易等行为。这导致了公共支出总量扩张或财政资金投入到不该去的领域，最终造成财政资金的低效率，损害了公共利益。

　　3.财政资源分配的信息不对称弱化了政府官员财政资源使用的责任感。哈耶克认为，市场经济最重要的道德基础就是"责任感"，这种责任感源于每个人对自己行为的一切后果负责。政府行为也不例外，对财政资源的使用其实也需要责任感。但事实上，财政资源分配的信息不对称会弱化政府官员、公共资源使用单位的责任感。一方面，财政资源是由上级政府向基层单位层层下放，具体的投放量主要由资金使用者申报决定（编制预算），决定资金投放多少的上级单位往往不了解基层实际情况，资金使用上存在信息的不对称，下级单位对资金多多益善的追求甚至财政资金倒逼做法使得支出存在扩张态势。另一方面，财政资金管理者并不是资金的创造者，纳税人利益代表处于缺位状态，因而即使有议会或人民代表大会，资源具体使用的监督作用事实上是很弱的，当预算的外部监督者被监督者操纵时外部监督的效力更是乏力。因此，财政资源使用时不可避免地出现了道德风险。这是世界各国的国有企业大多亏损，都普遍存在公共工程低效益现象，都有或有债务的原因所在，也是财政支出容易超出合理使用规模的主要原因所在。

　　二、缺乏监督的金融机构在财政赤字弥补时有赤字货币化倾向

　　在各国，财政部门与金融管理机构作为政府主要公共机构，两者关系非常密切。当出现金融危机时，政府可以发行国债或对外贷款，以政府债务承担金融损失。而央行也可以通过货币发行，化解财政赤字。正是两者存在如此密切关系，越是金融机构缺乏监管机制的国家，财政赤字就越容易产生道德风险问题。

　　财政赤字弥补的主要方式是发行国债和货币融资。由于货币发行弥补财政赤字的方式不必为增发的货币支付利息，在央行缺乏独立性的情况下， 自然 受到财政当局的欢迎。而且长期的财政赤字多带来利率上涨，过高的利率降低了私人部门的资本积累率，带来了货币当局的压力，而金融官僚也追求个人效用最大化，膨胀性货币政策更易获取公众与政治家的欢迎，因此中央银行必然也有通货膨胀倾向。伯恩德和德禾安（Bernd Jan Sikken and Jakob　 de Hann，1998）认为[2]，由于公众决定着预期通胀率，货币决定着即期通胀率，为了降低附息公债的实际价值，政府就有可能被引诱去通过货币政策操作来创造较高的通胀。当名义票面利率固定的长期公债占公债余额的份额较大时，政府由通胀创造中得到的"资本收益"或"通胀税"会更大。这样，由于中央银行和财政部门都摆脱不了政治压力的影响[3]，财政赤字隐含了货币化倾向。也就是，财政当局制定长期政策时，对赤字的弥补倾向于货币发行，难免出现原定的公债发行最终被货币发行所取代。总之，财政的需要助长了中央银行的通胀倾向，双方不负责任的选择使得公众在被征收了铸币税之后又被征收通胀税。

　　政府公共机构道德风险带来的代价是很大的。通胀带来政府公债实际值缩减和通胀初期失业率下降，同时也形成了政府信誉或信用度下降的长期成本。阿比迪安和比格斯（Iraj Abedian & Michael Biggs，1998）[4]认为，通过提高货币发行的增长速度或降低实际利率，政府能够将其公债融资货币化，从而产生较高的铸币税，但同时也会引起较高的通胀率。虽然政府会获得较高的通胀税，但由此引致对经济增长的稳定性产生的负效应会超过该项政策在政治上带来的收益。

　　三、财政赤字会削弱"官商"的贷款责任感

　　政府以财政赤字换取金融和私人部门经济稳定的做法，会由于政府干预经济或政府对这些经济部门的过度保护导致金融中介机构和私人部门的寄生性，从而使微观经济主体也产生道德风险。在政府过度干预的情况下，会形成克鲁格曼（Krugman）1998年指出的"官商"（elite）[5]."官商"是指一些特权阶层，包括一国的大型企业集团、金融中介等，它们是经济中能够进入外国资本市场的代理人，能以常数利率从国外借人资金，再把资金供给自己所有的国内企业。当这些"官商"出现偿债困难时，政府往往会对之进行财政援助，而不惜以增加财政赤字和政府债务为代价。正是这种政府与经济特殊阶层的高度相关关系和公私不分，往往导致这些企业不管是否会受到市场约束而盲目投资，经济行为变得不理性。此外，由于政府完全掌握了货币信贷政策而形成"官治金融"体制，也由于金融中介机构与政府形成了互惠的制度安排，造成信贷市场严重扭曲，银行缺乏自我约束。有了政府保底，一大批金融机构得以继续生存和发展，也淡化了整个社会的金融风险意识。