财政税收论文：浅议我国社会保险改革中的三大财政问题

 　 社会 保险计划的财政安排是社会保险制度设计中的一个重要 内容 ，也是 目前 我国社会保险制度改革亟待 研究 和探讨的 问题 。社会保险的财政安排不仅关系到社会保险事业自身的 发展 ，而且还涉及到国家的财政税收制度乃至整个国民 经济 的运行。因此，对这个问题进行探讨具有一定的 理论 意义和现实意义。

　　一、关于现阶段我国养老社会保险的筹资模式问题

　　长期以来，我国的养老社会保险一直实行现付筹资模式。尽管近年来养老保险基金已累计结余了600多亿元，但这笔基金只相当于七、八个月的养老保险支出（1996年我国基本养老保险的支出总额为1014亿元）。按照世界银行的标准，养老保险计划的储备基金规模超过两年的支出需要才属于部分基金式计划。根据这一标准，我国现行的养老社会保险仍为现收现付式计划。现收现付式养老保险计划最大的问题是不利于应付人口老化。而我国未来的人口老化问题与一些发达国家一样也会相当严重，因此，我国理论界许多同志主张我国养老社会保险计划的财政模式应从现收现付式转变为部分基金式。但等者认为，我国是否有必要将养老社会保险的筹资模式转换成基金式，是很值得研究的。这里关键是要看我国今后储蓄率的情况。

　　我们知道，养老保险实行基金式的实目的在于将在职职工一部分用于眼前消费的收入通过养老基金的投资用于有助于经济发展的投资项目，以增加未来社会向老年人提供物质产品的能力。也就是说，国家通过基金式养老保险计划可以提高整个国民经济的储蓄和投资水平。实际上，目前一些发达国家努力将养老保险计划从现收现付式转向基金式也正是从这一点考虑的。例如，在发达国家中，美国是一个国民储蓄水平很低的国家，国民净储蓄率目前仅为3％左右。而与此同时，美国战后生育高峰时期出生的人口到2015年就要进入退休期，人口老化和养老负担问题将日益严重。正是在这种情况下，美国经济学家从70年代开始就呼吁政府尽早将养老社会保险由现收现付式转向基金式，以此提高国民储蓄水平，为应付人口老化创造物质条件。从1983年开始，美国曾多次提高老年、遗嘱保险（OASI）计划的缴款率。到1996年，该计划的储备基金已达4500多亿美元，计划到2019年养老储备基金的规模将达到3万亿美元。目前美国OASI的储备资产规模已接近年支出总额的2倍，从而基本实现养老社会保险向部分基金式转换。而我国长期以来一直是一个高储蓄、高积累的国家，经济改革以后这一经济特征也并未发生根本性改变。例如，经济改革前的1978年，我国的投资率为38.3％，到1996年投资率仍为39.2％。在这种持续性的高储蓄、高投资的情况下，我国是否还有必要利用基金式养老计划的储蓄机制来提高国民储蓄水平很值得商榷。况且，养老保险储蓄对其它私人储蓄的替代作用也不容忽视。在这方面新加坡的情况就很值得研究。新加坡的公积金计划比较完善，为每个职工都积累了一笔养老和医疗基金，然而在新加坡约有40％的职工除了公积金计划中的强制储蓄以外几乎没有其它个人储蓄。新加坡的情况表明强制性养老储蓄对个人自愿储蓄会有一定的替代作用。所以，即使我们认为有必要利用基金式养老保险计划进一步提高我国的储蓄水平，其结果也不一定奏效。当然，如果我们在实行基金式养老保险计划以后，不能对养老基金进行合理投资，甚至将积累的养老基金用于消费性支出，那么，这种基金式养老保险不仅无助于减轻未来的养老负担，而且还会因缴费率提高而降低 企业 和个人的储蓄和投资能力，从根本上说这对解决养老问题是十分有害的。所以，我国是否应当通过基金式养老保险来应付人口老化，关键果看我国未来储蓄率的走势。而从日本和亚洲一些新兴 工业 化国家的经验来看，经济的高速增长和人均GDP的提高并不一定要伴随着国民储蓄率的持续下降。如果我国的情况也是这样，那么现收现付式的养老社会保险就仍有存在的必要性。

　　另外，即使我国未来储蓄率有下降的趋势，从而养老社会保险有必要从现收现付式转向基金式。那么，这种筹资模式的转换也应当是渐进的，不可一蹴而就。因为，养老社会保险从现收现付式转向部分基金式，年轻职工必然要面临双重养老负担问题。由于我国过去长期实行现收现付式养老保险，现已退休或接近退休年龄的职工过去并没有为自己的积累养老基金，这部分人员的养老金必然要由年轻职工负担。如果这时养老保险改为部分基金式，则年轻职工除了要负担老年人的养老费用之外，还要为自己未来养老向保险计划缴纳一部分保险费。在现有退休养老负担已十分沉重的情况下，再给年轻职工增加一笔养老负担，其困难是可想而知的。1996年国务院颁布了统一城镇企业职工养老社会保险办法的规定，要求实行社会统筹加个人帐户的养老保险模式。但目前这种个人帐户属于"空帐"，企业和个人向个人帐户交纳的保险费当期要用于向退休职工支付养老金，这样，个人帐户上并不能形成一笔积累的养老资产，这与新加坡、马亚西亚、澳大利亚等国"实帐"性质的养老个人帐户是不相同的。目前之所以要这样做，主要是因为"实帐"会给年轻职工造成养老双重负担。在目前企业效益普遍欠佳的情况下，这种"实帐"的方案更不可行。还应当看到，目前我国与发达国家相比，职工的收入水平低很多，但在职职工的养老负担却已相当沉重，1996年全国平均的养老社会保险缴费提取率已达到23％，这一比率甚至已超过美国、加拿大、英国、爱兰等发达国家养老社会保险的缴费水平。在这种情况下，我们选择养老保险的财政模式就不能不考虑职工的养老承受能力问题。

　　二、关于我国开征社会保险税的问题

　　目前一些同志主张我国应通过社会保险税来为养老、失业等社会保险计划筹集资金。这些同志认为："开征社会保险税可以强化社会保险费的征收，解决统筹缴费中的拖欠问题，并且这种做法也符合国际惯例"。笔者并不反对研究我国的社会保险税问题，但因这项工作十分复杂，涉及面很广，所以必须慎重对待。不过，这里有必要先澄清一个问题，即国外一些学术刊物上所说的"社会保险税"只不过是人们对社会保险缴费制度的一种学术归类而已，并不是政府预算中的一个具体税种，首先，目前把社会保险缴费收入纳入国家预算的国家并不多。其次，社会保险费由税务部门负责征收的也只有美国、加拿大、英国、爱尔兰等少数一些国家，绝大多数国家社会保险费是由相应的社会保险机构负责征收的。另外，即使是在名称上，目前将社会保险缴费在 法律 条文上被称作"税"的国家也不多，大多数国家在法律条文中称其为"捐"，如英国叫"国民保险捐"（National Insurance Contributions），也有的国家称其为"付款"或"保险费"，如爱尔兰叫"社会保障付款"（Pay Related Social Security），加拿大联邦政府征收的失业保险缴款叫"失业保险费"（UI Premium），只有美国等极少数国家在立法中将社会保险缴款称为"税"（美国称为Payroll Tax，即工薪税）。国外一些学者之所以把社会保险缴费叫做"社会保险税"，是因为社会保险缴费制度一般也是由国家立法强制实施的，具有税收的一些特征，故将其在学术上归入税收范畴。有些同志误将国外这种学术意义上"社会保险税"视为税制中的一个税种，把世界上多数国家实

　　行社会保障缴费筹资（而非所得税筹资）说成是多数国家开征了社会保险税，并进而认为我国也应遵照这个国际惯例由税务部门征收社会保险税，这种理解显然不够准确。

　　从我国的情况来看，目前研究开征社会保险税至少不能忽视以下两大问题：

　　第一，社会保险税能否有效解决社会保险缴费工作中的拖欠问题。目前我国养老保险缴费工作中的拖欠问题主要是由于一些企业经营状况不佳从而无力缴纳造成的。当然也有一些拖欠是由于少数企业对养老保险缴费的意义认识不清，错误地认为养老统筹是"杀富济贫"，因而有意逃避缴纳社会保险费。对于企业效益不佳造成的保费拖欠问题显然用征税的办法并不能得到解决。即使是对人为逃避交费问题也不是一征税什么问题就都能迎刃而解的。目前企业严重的欠税问题就是很好的佐证。从另一方面看，现在的养老社会统筹缴费虽然不叫税，不由税务机关征收，但也都经过中央和地方政府的行政立法，也都具有强制力。这样，把养老统筹缴费变成税务部门收税对企业拖欠缴费的问题能起多大的抑制作用很值得研究。