财政税收论文：论财政法制与财政监管

  内容 提要: 加强财政法制建设、强化财政监管，是财政改革和 发展 的客观要求，也是依法治国方略在财政管理中的重要体现。财政法制建设的关键，在于推进依法行政、依法理财。与此同时，市场 经济 条件下的财政监管也是保证财政体制运转和财政政策实施的重要手段，更是经济监管体系的构成要素之一。在深化财政改革的过程中注重财政法制建设和财政监管，对于推动公共财政框架的建立，将会产生积极、有效的 影响 。

　　关键词：财政法制；依法理财；财政监管

　　一、财政法制与依法理财

　　自改革开放以来，我国的财政法制建设不断发展，财政工作的法治化程度和依法行政、依法理财的水平日益提高，已初步形成了与建立 社会 主义市场经济体制基本相适应的财政 法律 制度框架。与此同时，财政执法也在不断地规范，全方位的财政监督机制和制约机制正在形成。但是，我们也应该清醒地认识到， 目前 我国财政法制建设的总体水平仍有待进一步提高，财政立法中尚存在着与财政改革和发展不相适应的方面，财政执法中时常出现不合法和不适当的 问题 ，进而在一定程度上影响了财政改革的深化和财政法制的严肃性。在加强财政法制建设的过程中，我们应该进一步提高对推动依法行政、依法理财重要意义的认识。第一，依法行政和依法理财，是全面提高财政管理水平的要求。加强财政管理，就是要建立健全的、覆盖财政收支各个层面的管理机制，逐步实现财政资金分配的规范化和法治化。无论是加强财政收入管理、优化支出结构、加大财政监督力度，还是实施积极的财政政策，都必须依照并严格执行法律法规的规定。只有运用法律手段，将法治贯穿于财政管理的全过程，才能够保证财政行为的规范化。第二，加强财政法制建设，有助于有效地行使财政职能，充分发挥财政的作用。市场经济条件下的财政职能，主要体现在优化资源配置、促进公平分配、调节经济运行等方面。深化财政改革，就是要按照政府在市场经济条件下的活动范围和作用方式，按照转变政府职能和逐步建立公共财政体系的要求，进一步健全和完善财政职能。这一切都需要运用法律手段，通过 科学 的立法，使之规范化、制度化；通过严格的执法，使之行之有效、监督有效。第三，加强财政法制建设，是促进和规范财政改革的重要保障。在改革与法制建设的关系上，应该坚持并强调一手抓改革与发展，一手抓法制。

　　立足于本国国情，通过比较和借鉴来吸收发达的市场经济国家的经验和做法，是我们加强财政法制建设，推进依法行政、依法理财的一项重要内容。从发达国家的情况看，其公共财政管理方面的基本经验便是充分注重运用法律手段，坚持依法理财，不断提高财政管理法治化的水平。从总体上看，其财政法制建设的主要特征包括如下三个方面：第一，财政法律制度较为健全。财政活动的各个领域、各个环节均有法可依，法律规定比较科学、合理，财政法的效力等级较高，可操作性也比较强。第二，能够依法进行财政管理。许多国家的预算编制草案相当细致，几乎对每一项开支都有详细的论证。立法机构对预算的审批程序极其严格，审批过程的公开度和透明度很高。在收入方面，无论开征税种、设立收费项目，还是发行公债，均有严格的法律规定。在支出方面，政府严格按照预算确定的支出来提供良好的公共产品和服务，如遇特殊情况需要临时增加预算，则须根据有关法律程序进行审批。第三，重视对财政执法的监督，各个执法监督机构之间有明确的职责分工，追究法律责任一视同仁，对执法不严格，滥用职权等违法行为进行严厉的处罚。

　　二、财政监管在依法理财中的重要地位

　　所谓财政监管，是财政机关在财政管理过程中依照国家有关法律法规对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项进行的审查、稽核与监督检查活动。财政监管寓于管理活动当中，体现财政管理的本质属性，与资金运动同步进行，其主要作用就是及时发现和纠正预算执行中的偏差，保证财政分配的科学、正确和有效。

　　在我国，财政监管的主体是国家财政机关，各级财政部门是财政监管的执法主体。财政监管是财政部门内部各职能机构的共同任务，各级财政机关内部的预算编制、预算管理、国库等业务机构都行使监管的职能。同时，为更好地履行监管职能，发挥财政检查这一体现监管职能内在属性的必要手段，各级财政机关内部还设有财政监管专门机构，专门行使财政检查职责。财政机关专门监管机构，一方面接受上级财政机关对财政监管的业务指导；另一方面按照分级负责的财政管理体制对本级财政负责，接受本级政府管理，及时向本级财政和政府报告财政监管中发现的重要情况或问题。

　　财政监管职责体现着财政管理的范围与权限。财政部门监管机构的职责主要包括：（1）对本级各部门及下一级政府预算、决算草案的真实性、准确性、合法性进行审查稽核，并根据本级政府授权对下级政府预算执行情况进行监管。（2）对本级预算收入征收部门征收预算收入情况，本级国库办理预算收入的收纳、划分、留解情况进行监管。（3）对本级预算支出资金的拨付、使用和效益情况进行监管。（4）对本级各部门及其所属各单位的预算执行情况及预算外资金收取、管理和使用情况进行监管。（5）对国有资本金基础管理及国家基本建设项目预算执行情况进行监管。（6）对本级各部门、各单位执行财税政策、法规情况进行监管。（7）对社会审计机构在执业活动中的公正性、合法性进行监管。

　　在职能上，财政监管与国家预算收支、预算外收支和企事业单位执行国家有关财务 会计政策情况密切相关。从总体上看，财政监管的范围主要包括如下五个方面：一是预算监管。即对各级财政预算、预算执行、决算的监管检查。《中华人民共和国预算法》的颁布为财政机关实施预算监管提供了法律保障。预算法规定：财政机关是预算编制、组织实施的职能机构，负责编制决算草案具体事项并纠正本级各部门决算草案不合法之处，监管本级各部门和所属单位预算的执行。财政机关通过预算监管，促进各部门和各单位认真贯彻《预算法》和其他规范性文件，及时发现处理预算中存在的问题，实现收支平衡。二是税务监管。税务监管包括国家财政机关依法对税收机关和纳税人执行税法的情况进行监管检查，及时发现并纠正违反国家税法的情况，保证税款及时、足额上缴国库。三是国有资产监管。国有资产的使用者要接受财政机关的监管，依法、合理、有效使用国有资产，防止国有资产的流失，保证国有资产保值、增值，实现资源配置优化的总体要求，提高国有资产的使用效益。四是预算外资金监管。预算外资金是国家财政资金的组成部分，尽管未列入国家预算管理，但其收支管理的好坏直接影响着国家财政分配职能的实现。加强预算外资金管理是加强财政管理的重要内容。财政机关对预算外资金监管就是依法监管预算外资金的收入和支出、使用的合法性，确保预算外资金取之有道，用之有效。五是财务会计监管。财务会计监管是财政机关依照《会计法》及国家有关财务会计法规制度对行政事业单位和 企业 的各项财务会计活动的合法性、真实性实施的监管。它同时包括对会计师事务所等社会中介机构执业质量的监管。

　　在手段和方式的具体运用方面，财政监管主要表现为日常监管检查、个案检查和专项监管检查。其中，日常监管主要是对预算执行和财政管理中的某些重要事项进行日常监控。财政机关业务机构的日常监管检查是结合预算编制，对财政资金分配进行事前的审查、评估，以及对资金拨付、使用进行事中的审核、控制，加强对预算的监管约束，主要包括：预算编制是否符合《预算法》有关规定；对预算执行情况 分析 、预测的依据是否充分可靠，新的重大的财政经济措施对预算收支的影响是否考虑全面，测算是否准确、合理；预算收支的安排是否符合国家预算指标和管理体制的要求；通过建立预算收支旬报、月报、季报制度，定期分析预算执行情况，等等。所谓个案检查，是根据上级批示的群众举报案件，以及日常监管检查和专项检查中发现的线索，组织力量进行检查核证。检查结束要向上级和有关部门报告查处情况，并对查处的违法违纪问题进行严肃处理。专项监管，是深化管理、制定政策、加强法治的重要手段，是日常监管检查有益和必要的补充。从现实情况看，经济转轨时期各种经济关系和经济利益有了重新调整、组合、变化，相应的法规制度和约束机制还没有及时建立或不尽完善，经济领域的某些层面甚至还存在监管的"断面"和"真空"。财政部门应根据财政管理的需要和监管检查工作中暴露出的难点、热点和重大问题，采取指令性计划和指导性计划相结合的工作方式，有针对性地开展专项监管检查，从而提高财政监管检查的综合效益。