财政税收论文：公共财政改革与中国持续发展（２）

 2. 中国 正酝酿着新一轮的税制改革，面临税收减少的压力

　　中国政府急需财政收入来提公共产品和进行收入再分配。然而，国家也面临税收减少的压力。

　　内外资 企业 所得税合并已讨论很久，改革势在必行。近年来，对国内企业不平等征税的不满越来越多。对国内企业征收的企业所得税税率是33%（其中30%归中央政府，3%归地方政府）， 目前 外资企业和外商投资企业在开放地区的所得税率只有15%或22%……此外，外国投资者还享有两免三减的优惠政策。中国企业过去靠逃税、避税来减轻税负。随着企业财务系统的不断完善和国家税收征管力度的不断加大，企业的实际税收负担越来越重。统一对国内和国外企业的所得税率，降低内资企业所得税大势所趋。新古典 经济 学家认为最优的资本所得税率应该是零，呼吁取消资本所得税，认为这样可以提高经济效率。随着减税浪潮席卷全球，许多国家都降低了资本所得税。比如爱尔兰将公司所得税从43%降到12.5%，成为欧洲经济增长最快的国家。中国内资企业所得税的减少会造成国家税收的减少。

　　增值税改革已提上议事日程。目前我国实行的是产品型的增值税。这种增值税的税基为国内生产总值。标准税率为17%.增值税是政府的主要财政来源，占到总税收的近50%，是世界上增值税占税收总额最高的国家。中国没有从增值税税基中扣除投资，也不扣除折旧，因而增值税实际上是单一的国民生产总值税。在大多数欧洲国家，增值税是消费型的，也就是说投资会从税基中扣除。采用消费型的增值税的目的是刺激投资。然而，中国有世界上很高的储蓄率和投资率。降低增值税的试验已在东部的老 工业 基地开始，包括机械制造、石化产品、汽车、冶金、造船、高 科技 和食品加工等工业部门。我最近对增值税的一个 研究 发现，从消费型的增值税向收入型的增值税转化会使中国政府减少14%的财政收入。这是一个很大的数字。

　　免了农业税，减轻了农民负担。2003年农业各税收入占税收总收入的4.35%.最近又将个人所得税起征点从800元提高到1500元，以减轻城市低收入者负担。这些都减少财政收入。据测算，调整后每年个人所得税总体要减少200亿，占目前国家税收的总额2万多亿的1%.

　　企业所得税和增值税改革都可能造成税收的减少。

　　3. 国债发行的潜力有限

　　改革开放后中国放弃了"既无内债也无外债"的政策。中国财政自1970年代末出现赤字，但整个1980年代赤字相对很小。例如，1989年的预算赤字是159亿元。1993年中国通过一部禁止财政部从中国人民银行透支的 法律 。随后财政赤字开始增加。在1997年政府预算赤字达582亿元。1997年亚洲 金融 危机后，中国政府采取扩张性财政政策。1998年政府预算赤字增加到922亿元，1999年1，744亿元，2000年2，491亿元，2001年2，517亿元，2002年达到3，150亿元（国民生产总值的3%）。

　　积极财政政策的目标是刺激内需，然而效果似乎不显著。在1997年，个人国内消费和投资支出是62，803亿元。在2002年是82，667亿元。在这期间，个人国内消费实际年增长率是7.36%.1997年人均国民生产总值是6，054元，2002年是8，184元，实际平均年增长率是7.9%.低于税收收入和政府支出增长率。

　　中国实行扩张性财政政策有其客观原因。首先，中国税收占国民生产总值的比重偏低，没有多少减税的余地。1978年财政收入占国民生产总值的比重为31%，1985年为22.4%，1990年为15.8%，1997年为11.6%，2000年为13.9%.其次，中国储蓄倾向很高，储蓄率近年来达40%以上，减税对内需的刺激作用有限。当然，这里还有个减什么税的 问题 。

　　中国经济增长多年来一直领先世界。经济增长率如此之高，为什么还要实行扩展性财政政策？一种可能的解释是，中国经济 发展 不平衡，只有在高速增长的情况下，落后部门和地区才能生存发展。然而，在经济高速增长时期，实行高赤字财政政策，累积大量公债，经济衰退时怎么办？那时赤字必须更高，债务负担会更重。因此，继续实行扩张性财政政策终归不是上策。面对投资过热的形势，中国政府已决定淡出扩张性财政政策。

　　四、改革财税体系促进中国持续和谐发展

　　公共财政在中国 社会 稳定、经济持续发展的过程中扮演者及其重要的角色。面临社会对公共产品和转移支付的需求增加和企业及个人要求减少税赋的矛盾，我们应该考虑如何优化支出结构、优化税制，让公共财政体系更公平、更有效。

　　1.提高公共消费品支出在政府支出中的比重

　　上面提到中国目前公共消费品严重不足。公共消费品增加了，全民的福利水平就提高了。从社会角度讲，我们生产的目的还是为了消费，为了让人民幸福。

　　政府征税、提供公共消费品实际上也是收入的再分配。穷人一般对公共消费品需求大。富人可能居住在豪华的公寓，会有自己的花园，可能不利用公共公园和公共医疗卫生设备，子女可能上私立学校。但是富人得纳税。通过提供公共消费品就使得富人财富向穷人的转移。

　　另外，提供更多公共消费品可以让老百姓看到纳税的好处，提高老百姓交税的积极性。我们常听到现在中国逃税的人非常多，老百姓不愿意纳税。这也不能全怪老百姓。我们把钱花在大型公共工程上，老百姓纳税后往往看不到纳税所得到的好处，感觉不到贴身利益。在美国，纳税人可以看到政府成天不断地修桥补路、建设学校和社区公园；可以感觉到自己孩子上公立学校不交学费和其它费用；可以享受社会保障。当然，缴纳的税负要比花在这些项目上的钱多。美国地方上的公共工程进度慢得很，一个公共工程雇用很少的人，花很长很长时间，远不象中国那样快。这可能是为了节约成本、保证质量，但客观上也让纳税人常常看到纳税的结果。

　　上面提到 历史 上中国低税收的圈子-纳税越少，越得不到纳税的好处，也越不想纳税。我们要走出这个圈子，要取之于民用之于民，唤起百姓纳税的自觉性。

　　2.缩小政府规模，减轻财政负担

　　中国的行政机构是计划经济 时代 形成的，庞大的政府机构为的是制定和贯彻国家计划。在走向市场经济的过程中，政府机构本应缩小。然而，自经济改革开始以来，政府雇员和行政性开支反而大大增加了。

　　应该指出的是，中国自古学而优则仕，政府的雇员大多数是优秀人才，是精英。大量的精英到政府做官，造成人力资本的浪费。不是不要精英到政府做官，而是中国官本位思想太严重，到政府做官的精英太多了。高材生到政府工作，工资少了心理会感到不平衡，就容易犯错误。美国政府里雇员大都是很一般的人，雇员工资比私人企业雇员低。

　　我们的行政管理费增长也太快。1978年政府行政管理费仅占政府总支出的4.7%，1987年增长到9.3%，2003年达到19.3%！预算外行政管理费增加更快。按1978年固定价格 计算 ，预算外行政管理费1982年为39.14亿元，2000年达到627.85亿元，是1982年的16倍！预算外行政管理费占预算外总收入1982年为6%，1993年为28%，2002年为69%.与此同时，其它支出增加缓慢。例如，预算外城市维护建设费增长缓慢，仅从1982年的21.62亿元增到2000年的41.30亿元。表二给出预算外行政管理费和城市维护建设费各占总收入的比重。庞大的"吃皇粮"的队伍，将税收的相当大的一部分吃掉。

　　我们要减员，要鼓励能干的人走出机关，在生产中发挥作用。没有行政开支的大幅度减少，税负的降低、公共产品增加很难。国内最近总提"黄宗羲定理"，说的是封建社会里每次减免百姓税赋后，带来的都是以后更多的苛捐杂税。官员人数没变，暂时减税负，推迟消费，过后得补上。这些年，政府一直为减员努力，但基层减员的任务还很艰巨。

　　3.建立捐献免税法，鼓励私人扶贫，增加扶贫力度，缓和贫富矛盾

　　中国仍然很穷，还不能建立像西方那个国家那样庞大的社会福利体系。但是我们应该有个最低生活保障体系。中国很大，各地情况不同，应该因地制宜。在重视 农村 贫困问题的同时，也要重视城市贫困问题。中国的富人主要集中在城市，城市贫富反差比农村大，更容易引起社会不安和动荡。