财政税收论文：“十一五”时期若干财政问题的构想

 　"十一五"是我国 经济 、 社会 发展 的重要 历史 阶段。我们既处在一个"黄金发展时期"，又处在一个"矛盾凸现时期"。财政作为国民经济的综合反映，其改革与发展成为社会各界关注的焦点。基于当前和今后一个时期国内外宏观经济形势的综合 分析 、判断，对"十一五"时期若干财政 问题 思考如下。

　　一、转变财政调控经济增长方式，构建"内生"经济增长机制

　　1998年开始实施的积极财政政策，在做出历史性贡献的同时，也带来了许多负面 影响 。一是国债投资拉动经济增长这种"短期"政策"长期"化问题，出现了新一轮重复建设、产业趋同、效益递减，对民间资本产生了"挤出效应"。二是以初级产品、低附加值产品出口拉动经济增长这种有"量"无"质"问题，加剧了资源的过度消耗、恶化了生态环境、增加了国际贸易摩擦。三是由内需不足所引致的积累与消费的比例关系失调，制约了经济社会的协调发展。

　　针对拉动经济增长"三驾马车"所出现的结构性矛盾，亟须实现拉动经济增长方式的转变，即由主要靠投资拉动转向投资、消费拉动并重，逐步提高消费率，降低积累率。对此，在财政政策取向上就要提高城乡居民收入水平，构建"内生"经济增长机制。一是提高机关事业单位人员工资水平，带动 企业 职工工资收入增长，提高居民购买能力，形成"橄榄球"式的消费结构，培育一个稳定而庞大的中等收入消费群体，放大消费拉动经济增长的功能。二是增加对"三农"的投入，提高农民购买力水平。加大对 农村 和农业的投入，继续增加对种粮农民补贴，促进粮食增长、农业增效、农民增收，通过建立农村社会保障制度，增强农民消费信心。三是完善社会保障制度，增加人们的即期消费。通过增加政府投入，扩大社会保障覆盖面，消除人们的预期消费心理，增加消费性支出。四是淡出国债投资，跟进适度减税政策。进而，弱化"挤出效应"，减轻企业宏观税负，鼓励民间投资。五是建立反映资源稀缺程度的价格形成机制。通过调整资源税税率，提高矿产资源使用费标准，用以补偿资源产出地的损失，控制资源开采量，促进资源节约使用。

　　二、深化财政体制改革，构建事权与财权相匹配的政府间财政关系

　　1994年开始实施的分税制财政体制，经过10多年的实践，中央财政收入占全国的比重由1993年的22％提高到2004年的54.9％。然而，这种以划分收入为目的的"渐进式"改革，具有明显的中央大一统、过渡性和让利不分权等特色，属于"非帕累托改进"。一是政府职责不具体、不清晰。政府与市场、政府与企业存在着"越位"、"缺位"，表现出"内外不清"的问题。二是事权与财权不匹配。中央政府与地方政府、各级地方政府之间的事权与财权范围划分缺乏 法律 基础，存在着相互交叉和重叠的现象，表现出"上下不明"、"地方各级关系不顺"的问题。三是转移支付制度不规范。同 科学 的政府间转移支付制度相比，存在着政策目标不够明确、专项转移支付规模大、使用效率不高等问题。

　　"十一五"时期亟须调整和完善现行政府间财政关系：

　　--划清各级政府事权，做到财权与事权相匹配。按照公共产品的层次性和受益范围，合理划分各级政府的支出责任和范围，属于全国性公共产品特征的事项由中央财政负责；属于中央和地方共同承担公共产品特征的事项，由中央和地方财政共同承担，并按具体项目确定分担比例；属于中央负有直接或间接责任，但由地方政府负责提供更为高效的公共产品特征的事项，主要应由中央财政通过转移支付把相应的财力提供给地方来完成；其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责。

　　--建立地方财政固定收入增长机制。一是完善地方税制体系，增设保证地方收入增长的固定税种。按照适当集中、合理分权的原则，逐步扩大省一级政府的税收管理权限，将一些区域性强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税种的管理权限下放给省级政府。以营业税、财产税和资源税为主体税种，确保地方财政收入的稳定性和持续性。同时，赋予地方政府一定的发债权。二是适当调整中央集中度，增加基层政府可自主支配的财力。针对普遍存在的"跑部钱进"现象，适当降低中央财政占全国财政收入的比重，以中央和地方各占50％为宜。三是扩大政府非税收入征管范围，增加地方政府非税收入来源。巩固行政事业性收费、政府性基金等规范化管理成果。建立健全国有资产有偿使用收入管理制度。积极探索城市基础设施开发权、使用权、冠名权等无形资产有效管理方式，盘活城市现有基础设施存量资产。

　　--完善转移支付制度。以结构调整为核心，对现行的一般性转移支付和各类专项转移支付进行大幅度整合，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款规模，削减非规范化的税收返还和专项转移支付等补助形式。同时，建立省以下转移支付制度，健全转移支付监督考评机制。逐步将现行多种财政转移支付形式归并为一般性转移支付和专项转移支付两大类。

　　三、调整和优化财政支出结构，构建公共财政体制框架

　　近年来，我国公共财政建设步伐明显加快，财政支出管理改革取得了重大成效。但由于受长期计划经济思想的影响，加之政府职能转换的迟缓，财政在弥补市场失灵，提供公共产品和服务等方面，还存在着明显"缺位"、"越位"和"不到位"等问题。

　　按照"有所为，有所不为"的原则，构建公共财政体制框架是"十一五"时期财政改革的重要取向。具体要做到"三项调整"、"六个倾斜"：

　　--"三项调整"。一是调整财政供养范围。推进事业单位改革，清理和规范事业单位的财政供给范围。按照公益性、准公益性和经营性合理划分财政供给范围，通过精简机构，减少财政供养人员。二是调整公用经费使用范围。通过深化改革，切实解决用公款进行私人消费的问题，压缩行政经费的过快增长。三是调整财政投资方向。财政要逐步退出对竞争性领域投资，转向满足社会对公共产品的需求。

　　--"六个倾斜"。一是向新农村建设倾斜。本着"多予、少取、放活"原则，建立财政支农投入稳定增长机制，促进农业增长方式转变，加大农村公共服务设施建设的力度，切实解决城乡公共服务失衡问题，巩固农村税费改革成果，让公共财政"阳光"照耀农村。二是向社会保障倾斜。积极筹措财政资金，保证社会保险制度稳健运行；支持对城乡特困群体的医疗救助、住房取暖救助、子女上学援助、突发事件应急救助体系建设；适当提高城乡低保标准、扩大低保范围；加大对农村公共卫生投入，支持新型农村合作医疗建设。三是向基础 教育 、基础科研事业倾斜。四是向循环经济倾斜。通过提高资源税、城镇土地使用税税率及矿产资源使用费的收费标准，实施循环经济型企业税收优惠等政策措施，促进建立资源节约型和环境友好型社会，促进人与 自然 的和谐发展。五是向区域经济协调发展倾斜。完善转移支付制度，提高各地区公共服务均等化水平。六是向政权运转倾斜。确保县乡政权有效运转的经费支出，杜绝拖欠公教人员工资现象的发生。