财政税收论文：振兴东北老工业基地的财税政策取向

 一、中央财政介入的 理论 依据与现实判断

　　（一）中央财政介入的理论依据：公共产品理论

　　我们知道公共财政的主要职能是提供公共产品和公共服务。公共产品按提供主体和受益范围又可分为全国性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品是由中央政府提供的，凡本国公民都可以无差别地享用它所带来的利益。这部分公共产品主要包括国家安全、 社会 稳定、外交以及国民 经济 稳定协调 发展 等。我们看到在东北三省的发展过程中，不同程度地存在以上公共产品供给的不足，需要中央财政适时加大介入力度。

　　1.从地缘 政治 的角度看，振兴东北是维护国家经济安全和政治安全的战略需要。东北经济区与蒙古、俄罗斯、朝鲜、韩国、日本等国接壤或邻近， 历史 上是地缘冲突的多发地带，战略位置非常重要。东北经济区对邻近五国的出口总额占全国的20%左右，在我国对东北亚开放中具有不可替代的重要地位。因而，加快东北经济区的发展，进一步发挥其在东北亚地区的几何中心地位，对于维护国家的经济安全具有重大的意义。此外，从维护国家的政治安全需要出发，从发展中俄、中朝关系出发，也应该把振兴东北作为全国的战略重点。

　　2.从维护社会稳定的角度看，振兴东北直接关系到我国社会稳定的大局。1978年改革开放后，东北由于重 工业 比例大、国有 企业 比重大，很快在全国轻工业、非国有经济飞速发展的态势中落伍。接下来，大批国有企业关门，工人下岗，这就是著名的"东北现象"。据统计，东北三省的下岗职工一度占到了职工总数的1/4.也有人认为，辽宁、吉林、黑龙江的下岗人数分别为全国的前1、2、3位。由于社会保障体系不健全，社会保险的覆盖面过小，社会保障基金严重不足，难以保障弱势群体的基本生活。据统计，东北三省城市中有权享受养老、医疗、失业保障待遇的人员只占城市总人口的10%.社会保障体制滞后已成为东北三省发展中最滞后的因素，严重 影响 经济发展的同时给社会稳定埋下了隐患。

　　3.从区域经济协调发展的角度看，振兴东北老工业基地是实现全面建设小康社会宏伟目标的一项重大战略。东北地区是我国近代工业起步较早的地区之一，经过建国以后特别是"一五"、"二五"时期的大规模经济建设，已基本形成了以钢铁、机械、石油、化工、建材、煤炭等重工业为主体的基础设施比较完善的工业基地。以沈阳、大连、长春、哈尔滨、吉林和齐齐哈尔等重工业城市为代表的东北老工业基地，为建成独立、完整的工业体系和国民经济体系，为国家的改革开放和 现代 化建设做出了历史性的重大贡献。 目前 ，东北原油产量占全国的2/5，木材产量占全国的1/2，汽车产量占全国的1/4，商品粮占全国的1/3，造船产量占全国的1/3.但是改革开放以来，由于体制性和结构性矛盾日趋显现，东北老工业基地企业设备和技术老化，竞争力下降，就业矛盾突出，资源性城市主导产业衰退，经济发展步伐相对仍较缓慢，与沿海发达地区的差距在扩大。据统计，自1978年以来的20多年间，东北三省工业总产值在全国所占份额一路下跌，由原来的16.5%下降到9.3%，降幅超过40%.东北三省工业在全国的排序不断后移：辽宁省从全国第2位下降到第5位，黑龙江省从第7位下降到第14位，吉林省则从第15位下降到第18位。

　　按照缪尔达尔的理论，一国经济发展中出现的区域性经济发展差异，会因为"累积性因果循环"的作用而越来越大，且难以自动消除，需要中央政府运用财政、税收、 金融 、产业政策等多种宏观调控手段进行干预，以消除这种差异对整个国民经济的不利影响。国际上，如德国在统一进程中主要采取了转移支付的方式，有力地缩小了东西部地区之间发展差距；日本主要采取了专项税收优惠的方式优化资源配置，取得了很大成功。这些国际经验都给我们实施区域经济协调发展战略提供了有益的启示。实施地区经济协调发展战略，对地区经济结构进行战略性调整，是我国经济进入新的发展阶段和实现第三步战略目标的要求。加快振兴东北老工业基地，增强东北地区经济的整体竞争力，形成继珠江三角洲、长江三角洲和环渤海经济圈后的又一快速增长区域，对于提升综合国力，优化发展格局，走新型工业化道路，实现全面建设小康社会的目标，都具有全局性的经济意义和政治意义，是我国在新世纪新的发展阶段的一项重大战略。

　　（二）中央财政介入的现实判断：发展经验和财力支持

　　1.上世纪80年代以来，我国先后实施了沿海发展战略和西部大开发战略，积累了区域经济协调发展和财税宏观调控的宝贵经验。通过实施沿海发展战略，珠江三角洲和长江三角洲地区加快对外开放、率先发展，东南沿海地区在20年间成为 中国 经济的"隆起"地带。如今，广东、山东、上海、浙江和福建的GDP之和已占全国GDP的近一半。实施西部大开发战略3年多来，西部地区基础设施建设、生态环境保护和产业结构调整取得了显著成效，经济发展步伐明显加快。2000年至2002年，西部地区GDP增长速度与全国各地平均增长速度的差距由1999年的1.5个百分点缩小为2002年的0.6个百分点。在实施区域经济发展战略过程中，国债投资、一般转移支付和专项转移支付、财政贴息、税收优惠等作为我国宏观调控的重要财税政策工具，对经济发展发挥了巨大的促进作用，象征着我国宏观调控 艺术 的日臻成熟。如在国债投资的带动下，2000年、2001年和2002年西部地区固定资产投资增长率分别达到了12.7%、19.3%和20.6%，分别高于东部地区4.5、6和4.4个百分点，为缩小地区差距和促进地区经济协调发展奠定了坚实的基础。所有这些都是我国实施振兴东北老工业基地战略过程中可资借鉴的宝贵经验。

　　2.当前我国经济已走出低谷，我国税收连续几年都超额增长，这都为振兴东北老工业基地提供了现实的财力支持。2003年我国GDP为116694亿元，按可比价格 计算 ，比2002年增长9.1%，是1997年以来增长最快的年份。这表明，我国经济已经结束1997年亚洲金融危机爆发以来的调整恢复期，正进入一个新的快速增长期。近几年我国税收收入增长迅猛，1999年突破1万亿元，2002年达到17004亿元，2003年突破2万亿元，达到20450亿元。税收增收额2000年突破2000亿元，2002年为1832亿元，2003年突破3000亿元，达到3446亿元，而这已经超过了1992年全年的税收收入3165亿元。另外，从税收增长幅度来看，2001、2002和2003年分别为21.6%、15.2%和16%，远高于向期GDP的增长速度7.3%、8.0%和9.1%.我们认为，我国经济的快速发展和税收收入的超额增长都为振兴东北经济提供了可供操作的现实财力空间。

　　二、财税政策的切入点

　　在坚持市场导向和立足东北老工业基地现有基础的前提下，我们认为，财税政策应主要集中在解决企业历史包袱、促进 科技 进步与产业升级、发挥老工业基地比较优势，大力扶持民营经济发展、推动资源型城市的转型以及完善社会保障体系等关键环节上，以实现振兴东北老工业基地的重大使命。

　　（一）解决企业历史包袱是实现东北经济轻装上阵的前提

　　在我国政府确立了振兴东北老工业基地的战略决策后，经历了三年改革与脱困后的东北国有企业又面临着新一轮发展机遇。新一轮国企改革的总体思路是加快国有经济布局和结构的战略性调整，推动企业间的兼并、联合、重组，深化改革，建立现代企业制度，积极推进股份制改造。但是，国有企业沉重的历史包袱（包括资源枯竭型企业退出成本、大中型国有企业的政策性破产、下岗分流人员劳动关系的解除成本、社会统筹经费补充、企业办社会负担以及企业不良债务等）仍可能成为国企改革的最大阻力，其中企业债务 问题 、人员安置问题和企业办社会问题（如吉林省有40%的企业承担办社会职能，每年至少支付35亿元的费用）在东北地区尤显突出。政府财政应该对东北老工业基地实行减债卸负的扶持政策，以为本轮改革的顺利进行创造良好的条件。

　　（二）促进科技进步和产业升级是振兴东北经济的主要任务

　　东北老工业基地的调整和改造应该走新型工业化的路子，也就是利用高新技术改造传统产业，进而带动产业升级。目前，东北三省很多企业的工艺装备水平落后，技术自主开发能力差，开发周期过长，面临着加快技术创新的艰巨任务。如吉林省全省工业企业工艺装备水平相当于20世纪90年代的15%，属于70、80年代水平的60%，还有15%属于50、60年代或以前的水平。具有自主知识产权的产品和技术不足5%，科技成果转化率低于20%.另据抽样调查，大连市机械新产品的开发周期平均18个月。而美国在1990年就实现了产品设计周期3个星期，试制周期也仅为3个月。为了提高产品的竞争力，技术发展模式应由引进向二次创新和自主开发推进。我们可以借鉴发达国家的相关经验，充分发挥财税政策在促进企业自主技术创新中的作用。

　　（三）发挥东北老工业基地的比较优势是立足现实的理性选择

　　在开放、竞争的市场当中，一个企业能够生存下来的必要条件是企业所进入的产业、生产的产品和采用的技术与其所处经济体的要素禀赋结构所决定的比较优势相吻合。如果不符合，其产品的生产成本必然高于按比较优势来选择产业、产品、技术的国内或国外企业，从而缺乏竞争力。从这个意义上说，能否振兴东北，关键取决于能否正确认识东北老工业基地的比较优势，并遵循比较优势发展战略的原则来确立今后的产业、产品和技术结构。东北地区具有全面实现工业化和率先实现现代化的物质技术、 科学 教育 等基础条件，具有完整的重工业体系和配套能力，石油开采、石油化工、钢铁和有色金属冶炼、重型机械制造、汽车和飞机制造等资本与技术密集型工业在全国都占有重要地位，是极具后发优势的地区。此外，东北地区的比较优势还表现在：农业 自然 资源条件比较好，是国家的重要粮食生产基地；已形成由水陆空立体 交通 组成的综合运输体系，还是沟通东北亚和欧洲之间里程最近的大陆桥的重要中间站和联络点等。促进具有比较优势产业的发展，是实施财税政策的重要着力点。

　　（四）大力发展民营经济是促进东北振兴的内在动力

　　东北老工业基地经济增长乏力的一个重要原因就是，国有经济比重过大，缺乏市场活力。据统计，东北地区的国有企业大体上占企业总数的70%左右。2002年，吉林省全省国有及国有控股工业企业拥有资产占规模以上工业的82.5%，高于全国平均水平20个百分点。民营经济比重过低，导致市场化程度较低，经济发展内在动力不足。中共十六大明确指出：民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有经济发展，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。民营经济的发展，有利于老工业基地经济结构的调整和优化，促进老工业基地接续产业的发展和主导产业的转型。民营经济参与国有资产处置，不仅可以盘活国企的存量资产，还可以实现自身做大做强的目标；不仅能促进生产要素在不同产业和不同地区进行流动，而且还能从根本上改变计划经济时期形成的产业和企业分工格局。东北地区发展民营经济的首要目标是，能够吸纳更多的劳动力就业，成为解决就业的重要渠道。政府应该在市场准入、投资领域、进出口、信贷担保、税收等政策方面进一步放宽条件，把发展民营经济作为振兴东北的突破口，以提升市场竞争的有效性和促进经济内生增长机制的形成。

　　（五）推动资源型城市的转型是实现可持续发展的必然要求

　　国务院已经将阜新列为资源枯竭型城市经济转型试点城市。在辽宁，类似阜新这样的城市还有本溪、抚顺、盘锦等。据统计，到2003年底，辽河油田（位于盘锦）原油开采探明已动用地质储量的77.1%，天然气则已动用了82.6%.吉林全省资源型为主的城市有辽源、白山、通化以及珲春、舒兰、蛟河等18个，受资源枯竭和资源保护等因素的制约，需整体转型和发展接续产业。全省4个采煤沉陷区沉陷面积为113平方公里，涉及矿区居民5.7万户，生存环境遭到严重破坏。资源枯竭型城市转型是一个世界性的难题，德国的鲁尔、法国的洛林等资源型城市都面临着这一问题。而我国的资源型城市除了资源枯竭以外，还面临地理区位偏僻、支柱产业单一以及企业办社会负担重等严重问题，转型更是不易。中国矿业协会会长朱训认为，中国资源型城市应该坚持多元化的发展战略，延长矿产品深加工链，最大限度地提高资源的附加价值，如油城可以大力发展石油化工及石化产品深加工业；煤城可以实行以煤发电、以电炼铝、煤电铝一条龙等。同时，鼓励其他非矿产业的发展，特别是鼓励第三产业的发展，以培育新的经济增长点。推动资源枯竭型城市转型和发展接续产业，需要财税政策的大力扶持。