财政税收论文：财政政策由积极向稳健转变的综述

 财政政策是国家为实现宏观 经济 目标常用的调控手段。当前，中央经济工作会议确定2005年实施稳健的财政政策。财政政策由"积极"向"稳健"的转变受到各界学者的广泛关注。

　　一、积极财政政策的调整及稳健财政政策的内涵

　　积极财政政策的实施使国民经济在面临内外紧缩的条件下避免了衰退，实现了持续平稳的增长。

　　1、拉动了经济平稳 发展 。投资作为经济增长的源泉，在政府投资主导模式尚未转变的条件下，国债投资及其乘数作用放大了固定资产投资规模，加快了基础设施建设步伐。1998--2000年年均全 社会 固定资产投资增长速度达到14.2%.对在外部市场低迷形势下保持适度的经济增长起到了极为关键的作用。据测算，国债建设资金年均拉动经济增长为1.5--2个百分点。积极财政政策对启动消费产生了巨大作用。

　　2、加快了完善基础设施建设的步伐。七年间，总共通过9000亿元国债资金安排了基础设施建设项目，弥补了一些过去多年的基础建设欠账。如新建了大批城市污水治理工程、新增公路8万多公里、新建铁路6000多公里、新建改建机场30多个、加固长江堤坝、淮河污染治理等，改善了吸引外资的整体经营环境，为我国经济持续稳定发展打下了良好基础。

　　3、促进了经济结构优化升级。利用国债资金的直接投入以及调整税收政策，通过投入国债资金进行技术改造和高新技术项目建设等，不仅使 企业 的技术水平有了较大提高，还优化了产业结构，增强了产品的更新换代和出口能力，为经济持续发展提供了新的动力源。推动了我国人口和劳动力素质及 科技 发展潜力的提高。

　　4、增加了就业，改善了人民生活。国债资金支持的一大批新项目及其配套项目的建设，七年共增加就业岗位700万一1000万个，对拉动相关产业发展起到了很好的刺激作用。城镇居民人均可支配收入水平年均增长率达到近9%， 农村 居民人均收入年均增长率达到3. 8%，并改善了生产和生活环境。同时，国家利用国债投资300多亿元进行了大批生态建设项目，改善了生态环境。

　　5、促进了区域经济均衡发展。通过对中西部地区进行倾斜性财政资金安排，进行了诸如西电东送、青藏铁路、退耕还林还草工程、六小工程等基础设施建设和生态建设，改善了这些地区的投资经营环境，加快了中西部地区的发展步伐，使东西部地区经济社会发展不平衡格局得到一定程度的改善。

　　总体而言，作为一项反周期宏观政策，积极财政政策基本是恰当的，并对 中国 经济社会相对平衡发展起到了不可低估的作用。[1]

　　自1998年下半年起开始实施积极财政政策，当年的国债发行量即为 3000亿元，累积国债余额为7838亿元，2000年上升到4000亿元，累积国债余额为13011亿元，2003年达到6283.4亿元，累积国债余额为18810亿元。通过这些国债，各级政府安排了近万个投资项目，再加上各种来源的配套资金，估计可以使社会投资总规模超过30000亿元。大规模的国债投资不仅有效遏制了经济增速下滑的局面，而且抑制了通货紧缩。不过，1993年中央政府债务依存度为23.1%，1994年以后急剧上升，在1993年至2000年间国债依存度平均增长速度为20.42%，造成最近10年来债务依存度一直超过15--20%的国际安全警戒线标准。过高的债务依存度不仅严重削弱了中央政府宏观调控能力，而且在国内经济持续增长基础仍不稳固，通货紧缩阴影仍未完全消除情况下，国债投资已出现边际效益递减现象。一般经济 理论 认为，即使仅仅出于扭转经济政策之边际效用递减趋势的考虑，政府便应对现行财政政策进行必要的调整。因此，2004年底召开的中央经济会议，决定于2005年开始推行稳健财政政策，渐次替代积极财政政策。

　　推行积极财政政策的初衷，就是为了在当时周边国家相继发生 金融 危机，进而爆发经济危机导致国家对外贸易出现逆差情况下，及时提高内需以增加国内就业机会。就战后许多国家的财政经验看，在反危机、稳定内需、刺激社会投资以及增加劳动就业方面，这种财政政策的短期效果是明显的。虽然仅仅靠扩张性财政政策不能从根本上解决国民经济长期增长 问题 ，何况扩张性财政政策本身还可能会给社会经济带来某种长期的负面 影响 ，如居高不下的预算赤字和日益增加的通货膨胀压力，但是只要政府承诺对国内实现充分就业目标负有责任，它也只好采取这种带有明显权宜之计色彩的经济政策。就是也仅仅是在这个意义上，审慎财政政策是各国政府用于宏观经济调控的不可或缺的重要工具。[2]

　　扩张性或积极财政政策是指政府通过增加政府购买和加大公共支出，进而带动私人部门的投资和消费，通过刺激社会累积需求的形成，实现对于国民经济增长的促进作用。但是，积极财政政策在刺激经济扩张的同时也可能产生紧缩效应，这些紧缩效应主要表现为如下两种形式：首先，政府增发国债和扩大支出势必减少公共储蓄，由此造成的货币需求压力会迫使利率上升，从而减少私人部门的投资，这就是积极财政政策产生的对于私人部门投资需求的"挤出效应"；其次，财政扩张可能引起的本币升值将产生本币升值的压力，从而促使汇率上升，进而降低国外需求，对经济产生一定的紧缩效应。

　　我国从1998年开始实施以增发国债和扩大政府支出为主要政策工具的积极财政政策，不仅有效地进行了需求管理，而且有效地促进了经济的快速增长。但是，随着积极财政政策的持续和期限结构的加长，人们开始对积极财政政策可能产生的"挤出效应"产生担忧；同时，由于人民币升值的压力越来越大，通过汇率传导产生"紧缩效应"的迹象有所显现。因此，我们需要对我国积极财政是否产生显著的"紧缩效应"进行必要的检验，以此作为积极财政政策是否应该"淡出"，或者是否应该加强经济政策组合中货币政策成分等决策提供一些有益的建议。[3]

　　2003年下半年以来，我国经济开始走出通货紧缩的阴影，呈现出加速发展的态势。但也出现了部分行业和地区投资增长过快等问题，资源对经济增长的制约越来越明显，并带来煤、电、油、运供求紧张的局面。同时，农业特别是粮食生产连续多年减产，粮食供应靠挖库存维持平衡，粮价逐步攀升，带动了居民消费品价格的明显上升，通货膨胀压力逐渐加重。主要表现是粮食增产和农民增收的机制尚不稳固，固定资产投资反弹压力很大，能源、运输等瓶颈约束依然突出，物价上涨压力明显增加。这表明，经济结构调整、经济体制改革和经济增长方式转变的任务仍然十分艰巨。

　　积极财政政策的实质是扩张性的财政政策，当通货膨胀逐渐成为影响宏观经济发展的压力时，继续实施这一政策，不仅不利于控制固定资产投资的过快增长，甚至易于形成逆向调节；不仅不利于减缓通货膨胀的趋势，而且易于加剧投资与消费比例失调程度，加大经济健康运行的风险和阻力。因此，积极财政政策应当适时转向。再加上 目前 投资规模很大，社会资金较多，也有条件调整财政政策的取向。

　　另一方面，目前我国经济又并非全面过热，经济社会发展中还有农业、 教育 、公共卫生、社会保障等许多薄弱环节亟待加强，而且没有强烈信号表明近期会发生高通货膨胀，因此，积极财政政策不宜一下子转向紧缩的财政政策。

　　在这种情况下，中央提出2005年实行稳健的财政政策，是符合我国现阶段经济形势的发展变化和宏观调控的客观需要的。[4]

　　"稳健"就是稳重、稳定，健康、 科学 、健而有力，它具有"中性"的特征，相对处于比较平稳的轨道上。过去的财政政策，要么是"扩张"，要么是"紧缩"，而这一次就有了一个中间性、过渡性的选择--"稳健"。相对于扩张性和紧缩性的财政政策，稳健的财政政策实施的时间可能长一些，因为它不是一个暂时的、临时性的选择。它要保持经济持续、较快的增长，还要有利于促进经济增长、增加就业机会，把总量均衡和可持续发展结合起来。选择稳健的财政政策还有利于改革环境的改善，把宏观调控和财政体制创新结合起来，可为今后的财政货币体制改革和创新提供一个可供选择的回旋余地。[5]

　　稳健财政政策的主要内涵：

　　实行稳健的财政政策（也就是经济学讲的中性财政政策）。其核心是松紧适度，着力协调，放眼长远。具体说来，要注重把握控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支十六个字。

　　控制赤字，就是适当减少财政赤字，适当减少长期建设国债发行规模，近期中央财政赤字规模大体保持在3000亿元左右。随着GDP的不断扩大，财政赤字占GDP的比重会不断下降，预计2005年将降至2%左右。

　　调整结构，就是要进一步按照科学发展观和公共财政的要求，着力调整财政支出结构和国债资金投向结构。资金安排上要区别对待，有保有压，有促有控。对与经济过热有关的，直接用于一般竞争性领域的越位投入，要退出来、压下来；对属于公共财政范畴的，涉及到财政"缺位或不到位"的，如农业、就业和社会保障，环境和生态建设，公共卫生、教育、科技等不仅要保，还要加大投入和支持的力度，努力促进"五个统筹"和全面协调发展。

　　推进改革，就是转变主要依靠国债项目投资拉动经济增长的方式。按照既立足当前，又着眼长远的原则。在继续安排部分国债项目投资，整合预算内基本建设投资，保证一定规模中央财政投资的基础上，适当调减国债项目投资规模，腾出一部分财力，用于大力推进体制和制度改革创新。为市场主体和经济发展创造一个相对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长的长效机制。

　　增收节支，就是在总体税负不增或略减的基础上，严格依法征税，确保财政收入稳定增长，同时严格控制支出增长，在切实提高财政资金的使用效益上花大力气下大功夫。[6]

　　稳健财政政策的三重内涵：

　　1、适度。稳健的第一重内涵是适度，一方面指财政政策力度不大也不小，政府财政支出在保证对经济增长有效刺激的前提下适当减少，政府财政收入在保证微观主体消费、投资需求不受较大影响的前提下适当增加，将财政赤字缩减到合理边界。应该说，这种适度性可以用亚历山大•；汉密尔顿的名言来简要概括："国债如果不过分的话，将给我们一种国家的幸运"。另一方面，稳健财政政策的适度性来源于"渐进式"改革的轻微震荡性。稳健意味着财政政策的转型是不温不火的，运用的是"目标明确，小步微调"的高超宏观调控手法，将政策变化带来的潜在风险化为最小。因此，稳健财政政策并不意味着对财政政策刺激作用的瞬时放弃，而是在长期中逐步降低经济增长对赤字财政的依赖程度，将中国经济增长引领到更加健康、稳定的可持续发展之路上来。

　　2、避险。稳健的第二重内涵是避险，即规避经济过热和赤字激增两方面的风险。应该说，1998年积极财政政策的出台也是避险的政策选择，那时亚洲金融危机和全球经济增长放慢给中国经济带来了内需不足的巨大风险，而政府通过增发长期建设国债为主要 内容 的积极财政政策有效刺激了总需求，给经济增长注入了政策动力，将通缩风险有效化解。但时移事异，中国经济持续高速增长重新带来了经济过热的通货膨胀风险，稳健财政政策通过对政府支出的抑制避免了通胀风险的集中。此外，七年间发行的9100亿元国债直接带来了高额财政赤字，2002年及2003年财政赤字连续两年达到3198亿元，刷新了新中国成立以来的 历史 纪录。财政赤字居高不下将使国民储蓄下降，长期利率上升，进而导致国内资本存量较少，经济缺乏长久增长的动力。而稳健财政政策的适时推出避免了中国经济陷入赤字漩涡的风险，保障了中国经济增长的安全性。

　　3、公平。稳健的第三重内涵是公平，即促进了财富在代际间的合理分配。政府的赤字财政政策可能刺激了一代人的消费，但如果这种积极财政长期化，将使得这一代人过多消费，买单的将是下一代人，也就是造成了财富在代际间的不公平转移。欠债还钱是天经地义，政府在上一代人身上多花的钱总是要靠税收来弥补，而承担这一税收义务的很可能是下一代人，债务将成为赤字财政政策留给下一代人的遗产。这种财富跨代再分配造成了福利天平的倾斜，稳健财政政策及时终止了赤字财政政策长期化的趋势，重新将国债负担交回受益的一代人，促进了长期中社会财富的公平分配。

　　总之，在新的经济背景下，财政政策由"积极"转向"稳健"是与时俱进的明智选择，"适度、避险、公平"的三重内涵注定稳健财政政策将成为中国经济理性前行的政策保障。[7]

　　二、稳健财政政策对经济的影响 分析

　　实行稳健财政政策，是加强和改善宏观调控的需要，目的是促进经济既快又好地发展。业内专家普遍认为，财政政策由积极转向稳健是中国经济稳健推进的政策保障。

　　第一种观点认为，做如此选择的基本考虑是：

　　第一，对于当前中国经济形势的判断，说整体过热也好，言局部过热也罢、其最根本的原因，无非要归结到体制缺陷和结构失衡两个方面。而且其最终的解决，都要依赖于改革举措的到位和市场体制的完善。所以财政政策由积极转向稳健的过程， 自然 要同市场化的改革进程相衔接。在推进改革、深化改革的棋盘里，谋划致力于稳健的各种举措安排。

　　第二，在七年之久的积极财政政策实践惯性和对于财政支出规模控制的体制缺陷双重作用下，财政支出规模的控制并非易事。2004年财政收入的高速增长势头又大大刺激了各方面增加支出的欲望，从而很可能因此抬高2005年的财政支出规模盘子。鉴于用在推进改革举措出台方面支出的扩张效应相对较小，在财政支出总规模难以控制甚至急剧增长的条件下，把增加的钱尽可能用到推进改革的支出项目上，通过支出结构的调整尽可能减少它所带来的扩张力度，显然是可以着手的个适当策略。

　　第三，支撑中国经济持续高速增长的因素固然很多，但是一个最为根本且在传统体制下几乎找不到对应物的因素，在于体制的改革。这一点，恰好印证了发展经济学的基本原理--制度变革是经济增长的动力和源泉。因而要保持经济持续稳定快速发展的良好势头，可以也应当着眼于"以改革促增长，以改革促发展"。

　　第四，在中国的市场化改革进程中，中国财政一直扮演着为推进整体改革"铺路搭桥"的角色。改革启动初期，它以财政的减收、增支为代价，调动了各方面的改革积极性，为各项改革举措的出台创造了条件。进入到改革攻坚阶段，又是1994年的财税改革为整体改革步入制度创新之路打下了基础。鉴于中国财政在支持改革方面的传统和经验，也鉴于当前财政收支存量（甚至包括增量）调整的难度和风险，以财政自身收支的不平衡和财政自身的改革来推进整体经济体制变革的成功，也是一个当然之举。[8]

　　第二种观点认为，积极财政政策的实质是扩张性的财政政策。当通货膨胀逐渐成为影响宏观经济发展的压力时，继续实施这一政策，不仅不利于控制固定资产投资的过快增长，而且易于形成逆向调节；不仅不利于减缓通货膨胀趋势，而且易于加剧投资与消费比例失调程度，加大经济健康运行的风险和阻力。因此，积极财政政策应当适时转向。此外，目前投资规模很大，社会资金较多，也有条件调整财政政策的取向。另一方面，目前我国经济又并非全面过热，经济社会发展中还有农业、教育、公共卫生、社会保障等许多薄弱环节亟待加强。而且没有强烈信号表明近期会发生高通货膨胀。因此，实行稳健的财政政策，是符合我国现阶段经济形势的发展变化和宏观调控的客观需要的，是又一次科学的相机抉择。[9]

　　第三种观点认为，稳健财政政策的实施不会对国民经济增长带来严重的负面影响。国债投资经过了前几年的大力度扩张，社会民间的投资已经跟上来了，在一些领域已经逐步替代国债投资。2003年全年、2004年上半年自筹资金、利用外资和国内贷款的增幅都比较高，其中外资在全社会固定资产投资中的比重已提高到10%以上，国债投资在全社会投资中的适当下调不会影响经济大局。

　　稳健财政政策可能会进一步打压过热行业。财政政策转型尤其是国债投资的适度调整，将会明显减少国家对生产项目和基础设施的投资，引导银行相应地减少对城市建设和房地产业等的贷款规模，从而抑制对生产资料及投资品市场的需求及减少银行不良贷款的增加，并为减少货币供应量和抑制通胀提供宽松条件。

　　新的财政政策对债券市场带来的直接影响是，2005年长期建设国债规模在去年1100亿的基础上，降为800亿左右。不仅如此，国债的发行结构可能也会有所变化。在目前的利率环境下，财政部可能会更倾向于发行一些中短期的国债，并采取滚动发行中短期国债的办法，达到控制发行成本的目的。另外，企业债券有望迎来新发展，这既是发展直接融资的需要，也可以满足国债规模缩小后许多投资者的需求。有人预计，今年在企业债券发行审核制度、银行间市场投资者参与投资企业债券等方面，都会有一些大动作。

　　财政政策趋向稳健后，将完善税制、规范征税，鼓励企业扩大投资、加快技术改造、增强企业自我发展的能力。另外，稳健的财政政策将积极推进内外资企业所得税合并，为企业公平竞争创造良好的税收环境。上述两项改革可能会同步推进，政府将就内外资企业所得税的合并改革给出一个过渡期，以使外资企业的宏观税负总体不出现大的变化。值得关注的还有，出口退税制度将得到进一步完善。

　　稳健的财政政策和稳健的货币政策将在今年首度携手，虽然实际效果尚有不确定性，但目前信息显示，大多数企业和老百姓都有理由期待从中获益。[10]

　　第四种观点认为，在确定财政政策时并没有选择"中性"，而是选择了"稳健"的表述。这两者之间的区别在于以下几个方面：

　　首先，财政政策的最终目标是实现政策的中性。中性的财政政策是指财政活动对社会总需求的影响保持中性，财政的收支既不会产生扩张效应，也不会产生紧缩效应。

　　市场经济体制要求以市场为基础，以经济手段为基本调控手段，而在我国现行体制下，各级政府对财政政策的制定与实施依然起到决定性作用，即财政政策的主体依然是各级政府。因此，对宏观调控的行政干预过多，产生了争相搞政绩工程，形象工程等较为严重的体制性问题。而要解决这些问题，首要的是将财政政策对经济的影响控制为中性，但从"积极干预"转为"影响中性"不能搞"急刹车"，否则无论是经济全局还是财政本身都无法承受这种突然的变化。所以，中性的财政政策是最终的目标，但受当前具体情况的约束而不能马上实现。

　　其次，稳健的财政政策具有阶段性特点和中国特色。财政学理论根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能，将财政政策分为扩张性、紧缩性和中性三类，这是财政政策的"一般"。而"稳健的财政政策"则是基于我国的具体情况而言的，是财政政策的"特殊"，具有中国特色。因为我们目前要执行的财政政策并不是理论上完全意义的扩张、紧缩或中性，而是为了达到中性，采取相对紧缩的措施，在一定程度上还要产生扩张效应的政策，出于一定的 政治 愿望，我国政府将其定位为"稳健"。因此，"稳健"和"中性"既是一致的又是相互区别的。稳健的财政政策是达到中性财政政策之前，"渐进过程"中的一个过渡性阶段，是财政理论与我国的具体实践相结合的产物。

　　最后，"稳健"应强调"稳"中有"变"。稳健的要求与政策固定不是同一种含义，"稳健"并不是"不作为"而应强调"稳"中有"变"在这样的原则下，稳健的货币政策几年来一直发挥着重要的作用，而目前稳健的财政政策也需要在一定范围内，根据经济因素的变化调整具体作用方向和力度。只有这样，才会拥有政策的适应性和生命力。

　　总之，稳健的财政政策是政策中性目标实现过程中的一个阶段，是财政政策理论与我国当前具体实际相结合的产物。在科学发展观的指导下，它促使财政更充分地履行职能，稳健的财政政策既要抑制积极财政政策带来的膨胀，又要防止政策突变带来的紧缩，在可承受的范围内、以调整结构为主线，适当减少扩张，"渐进"地实现中性目标，促进经济工作的具体任务高速度高质量地完成。[11]

　　第五种观点指出，目前比较流行的一种观点是，"发长期建设国债就是在实行积极财政政策"，事实上，这是一种误解。判断财政政策是否积极并不是只看某一项支出的变化，而是应总体来看。发国债只是一种弥补财政赤字的手段，建设性支出才是扩张性财政政策的具体表现。增加支出最终的结果是财政赤字增加，赤字的增加才是判断财政政策是否积极的一个标准。

　　积极财政政策目前不是退出不退出的问题，而是紧缩不紧缩的问题。现在经济已经过热，财政政策应当配合宏观经济环境适当收紧。目前，财政政策可用的最有效手段之一就是减缓国债的发行速度。如对现有工程冻结规模；对新建项目要严格论证，延缓投资。

　　应建立一个政策调节工具箱，例如固定资产投资方向调节税，在必要时可以用作宏观调控工具。目前没有必要采取行政措施。政府对经济的调控，应该更多地采取市场手段，而行政性措施的介入，将会极大地打击民营企业的积极性。[12]

　　第六种观点认为，以积极的财政政策扩大就业，增加产量有不少弊端。这主要表现在"政府主导型"、"政府依赖型"经济日趋渐旺，这与市场经济基本准则多少有些背道而驰。正是从这个意义上讲，不少学者都赞同中国从"积极的"财政政策走向"稳健的"财政政策。

　　一个成熟的市场经济应更加重用货币政策而不是财政政策。因此，在中国大力推进金融体制改革，加大货币政策有效性将是我们所面临的重大任务之一。

　　一个成熟的市场经济应更加重视公共财政而不是国家财政，公共财政要求政府将财政支出主要集中于公共产品而不是私人产品或竞争性行业之中，唯有这样，才能较好地解决政府的"缺位、错位和不到位"的现象。因此，建立适合于社会主义市场经济的公共财政体制框架显得尤为重要。否则，扩张性财政政策都在竞争性行业发挥着积极作用便是一个小小的悲剧。[13]

　　第七种观点认为，根据宏观经济学的IS一LM模型，在IS曲线与LM曲线相交的不同区域，亦即经济周期运行的不同阶段，货币政策和财政政策有不同的运用效果。在经济萧条阶段，货币政策效果微弱，财政政策效果显著；在经济复苏阶段，货币政策效力递增，财政政策效力递减；在经济繁荣阶段，货币政策效应明显，而财政政策却几乎没有效力；在经济衰退阶段，货币政策效力递减，财政政策效力递增。IS一LM模型说明，在经济周期运行的不同状态下，应当对货币政策和财政政策进行适当的搭配运用，以提高宏观调控的有效性。

　　2003年以来，随着宏观经济政策的累积效应逐步显现，我国经济运行走出了相对低迷的状态，进入了新一轮快速增长的上升周期，但同时也出现了投资规模过快膨胀，货币信贷增长偏快，煤、电、油、运全面紧张，通货膨胀压力加大等突出问题。宏观经济运行周期的新变化，客观上需要重新调整货币政策和财政政策的搭配关系，以保证经济持续平稳较快增长，防止大起大落。中国人民银行基于对经济金融运行变化情况的正确判断，见事早，行动快，综合运用数量型工具和价格型工具，适时适度地调控货币信贷总量，优化货币信贷结构，以"适度从紧"为取向的稳健货币政策在新一轮宏观调控中发挥了重要作用。在货币政策取向已经调整的情况下，如果扩张性的积极财政政策不转型退出，那么一方面随着市场利率上升，继续增加国债发行必然面临成本提高的困境，另一方面财政投资规模继续扩张，势必影响货币政策的执行效果。由此可见，财政政策取向从积极转向稳健是协调宏观经济政策运用、巩固宏观调控效果的科学抉择。