财政税收论文：县域经济社会发展的财政政策研究

  内容 摘要：

　　在新的战略机遇期和全面建设小康 社会期间，壮大和 发展 县域 经济 ，有着极其重要的战略意义。按照 科学 发展观的要求，如何调整财政职能，制定有利于我国县域经济社会发展的财政政策，是一个上下关注的 问题 。本课题报告以山东、新疆、重庆和湖北为例，从描述我国建国以来，尤其是改革开放25年以来县域经济社会发展的轨迹入手，进而评介财政支持县域经济社会发展的政策得失，探讨21世纪初期中央、省、市州县（市）级财政支持县域经济社会发展的对策。

　　一、引言

　　郡县治，天下安。古往今来，历朝历代对县域的经济发展非常重视。中共十六大报告提出壮大县域经济的号召，这是中央党政文件第一次使用县域经济这一概念。十六届三中全会又进一步强调要大力发展县域经济，这充分表明党中央对县域经济发展的高度重视。

　　（一）县域经济与县域经济社会

　　我国的县制萌芽于西周，产生于春秋，发展于战国，定制于秦朝，经过几千年的发展，县在经济、社会、文化方面已形成相对独立的地域实体。截止到2002年12月31日，全国县级行政区划有2860个（香港特别行政区、澳门特别行政区和 台湾 省除外），其中：市辖区830个，县级市381个，县1478个，自治县116个，旗49个，自治旗3个，特区2个，林区1个。全国县域国土面积896多万平方公里，超过国土面积的93%.全国县域内人口总数达9.2亿，占全国总人口的71.6%； 全国县域经济的GDP达5.7万亿元， 占全国GDP的54.5%.县域经济是我国国民经济的重要组成部分。其次，县域经济发挥着承上启下的作用。县域经济上与国家和省城经济相联，下与乡村经济相接，处于城乡结合点，承上启下的地位十分明显。再次，我国的改革发轫于县域经济。经济体制改革首先是从 农村 开始的，县域经济中的农经济、乡镇 企业 率先进行了改革，为我国的经济体制改革探索了许多有益经验。 关于县域经济社会发展的 研究 ， 理论 界主要有以下四种有代表性的观点。

　　第一种观点认为，县域经济是指以县级行政区划为地理空间，以县级政权为调控主体，以市场为导向，优化配置资源，具有地域特色和功能完备的区域经济。这种观点认为：县域经济属于区域经济范畴，是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域经济；县域经济具有一个特定的地理空间，是以县级行政区划为地理空间，区域界线明确；县域经济有一个县级政权作为市场调控主体，有一个县级财政，因此，县域经济有一定的相对独立性，并有一定的能动性；县域经济具有地域特色，这种地域特色与其地理区位、 历史 人文、特定资源相关联；县域经济是以市场为导向，具有开放性；县域经济是国民经济的基本单元，是功能完备的综合性经济体系，县域经济活动涉及到生产、流通、消费、分配各环节，一、二、三产业各部门，但是，县域经济又不同于国民经济，县域经济不能小而全，要宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则（旅）游，注重发挥比较优势，突出重点产业；县域经济是以农业和农村经济为主体， 工业 化、城镇化、 现代 化是县域经济的发展主题和方向。发展县域经济是解决 三农问题的新的切入点，是全面推进小康建设的重要任务（《 中国 县域经济》工作部：中国县域经济网）。

　　第二种观点认为，县域经济是一个县级行政区域范围内各类经济的总和。县域经济与城市经济相对应，一般以城镇为中心，以农村经济和农业为主体，是由一、二、三产业各种经济成分构成的复合系统。具有鲜明的区域性、综合性、开放性和中界性特征（国家发展改革委地区经济发展司：《加快发展努力壮大县域经济》。 《中国经贸导刊》2004.4）。

　　第三种观点认为，县域经济是以行政县（包括县级市、旗等）为区域范围，以县一级独立财政为标志，以县城为中心、集镇为纽带、农村为腹地，不同层次经济要素间的联系为基本结构，通过双向反馈的人力流、物资流、资本流和信息流而发挥整体功能的经济系统。县域经济是以农业为基础，以工业和乡镇企业为支柱的行政区域经济，是社会主义市场经济，是开放型，是极化型区域经济。从地域总体和经济整体看，县域经济既有城市（镇）经济和农村经济两类区域经济的特点，又具有与城市（镇）经济和农村经济两类区域经济不同的特点（朱舜：县域经济学通论，2001）。

　　第四种观点与第三种观点在定义上相似，但是在特征上则认为县域经济是典型体现中国转轨经济的三元结构（城市、乡镇、农村）、典型体现中国传统社会经济的二元结构矛盾、其核心问题是三农问题（闫恩虎：县域经济及其发展思路探索。中国县域经济网，2004）。

　　本课题研究后认为，对县域经济内涵的界定第一种观点更具合理性。县域经济社会是在县域经济基础上提出的概念。县域经济社会要求在全面建设小康社会精神和科学发展观的指导下，实现经济可持续发展和社会全面进步。因此，县域经济社会的发展不仅要注重人均GDP、财政收入水平等传统的经济指标的提高，更要注重 教育 科技 文化、医疗卫生、环境保护、社会保障等与人民实际生活水平密切相关的社会指标的提高。它体现的是以人为本的发展理念，要求我们超越传统的城乡分治的二元经济发展格局，实现城乡统筹发展和人与 自然 的协调发展。勿须讳言，由于国情限制，建国以来，为了实现国家工业化，我国长期实行以城市为中心的发展战略，县域经济社会发展被有意无意忽视了，县域经济社会这一概念的提出无疑是一次革命。

　　（二）县域经济社会发展的目标模式与评价标准

　　县域经济社会发展目标是以国家宏观经济发展战略目标为依据，遵循社会化大生产分工与协作原则和商品经济发展 规律 ，以统筹城乡资源为基础，以市场为导向，依靠科技进步，合理配置城乡生产要素，以实现农村农业产业化、经济构成工业化、社会载体城镇化、产业结构高级化、综合发展持续化、人口生育计划化、科技教育普及化、管理运行法制化、土地资源利用科学化、社会保险普遍化以及消费方向绿色化。

　　县域经济社会发展的评价指标分为经济方面的发展指标和社会发展指标。

　　县域经济发展评价指标主要有GDP、人均GDP、财政一般预算收入、人均财政一般预算收入、居民储蓄存款余额、人均居民储蓄存款余额、农民人均纯收入、全社会固定资产投资完成额、人均固定资产投资完成额、财政一般预算收入占GDP的比重、新增居民储蓄存款占GDP的比重、规模以上工业利税总额占规模以上工业增加值的比重、工业增加值占GDP的比重等（河南省调整县域经济考核体系， 南方农村报2004.8.10）， 其中最主要的是人均GDP指数、 人均财政一般预算收入指数和人均财政支出指数。

　　县域社会发展指标主要有人类发展指数（HDI）。人类发展指数是人类发展成就的总括衡量。它衡量一个国家在人类发展的三个基本方面的平均成就。（1）健康长寿的生活，用出生时的预期寿命来表示。（2）知识或教育，用成人识字率（占2/3的权重）以及小学、中学和大学的综合毛入学率（占1/3的权重）来表示。（3）体面的生活水平，用人均GDP（PPP美元）来表示（图1）。

　　基本指标 综合指标

　　（一） 体面的生活水平

　　1. 人均纯收入（人均可支配收入） 收入指数

　　（二） 知识或教育

　　1. 成人识字率 成人识字率指数

　　2. 综合毛入学率 综合毛入学率指数 教育指数

　　（三） 健康长寿的生活

　　1. 出生人口的预期寿命 预期寿命指数

　　图1 衡量城乡发展差别的指标体系

　　资料来源： 参照《2002年人类发展报告》。P.246.

　　本课题采用UNDP的人类发展指数作为衡量县域经济社会发展的指标。为便于 分析 ，仅选择其中人均纯收入，即收入指数作为研究重点。

　　（三）财政支持县域经济发展途径与手段

　　从一定意义上讲，财政支持县域经济发展有直接手段和间接手段。直接手段包括直接投资办企业、上项目来发展县域经济，间接手段是指运用经济杠杆等来调控县域经济，发挥财税政策四两拨千斤的作用，综合运用国债、税收、财政贴息等多种政策手段，积极推进乡镇企业改革，培育和发展县域经济的各类市场主体，为它们的自我发展、自我创新，创造更加公平、开放、宽松的财税环境，不断增强县域经济发展的内在动力，促进县域经济的稳定增长。

　　本课题认为，在研究财政支持县域经济社会发展的政策中，要特别注重财政体制改革与创新对促进县域经济社会发展的重要作用。要重点研究以下三个方面：一是如何进一步规范和完善财政管理体制，完善中央对县域的财政转移支付制度，规范转移支付办法，调整和优化转移支付结构，增加一般性转移支付。二是在统一税政前提下，研究落实赋予县域适当的税政管理权。三是如何进一步完善省级以下财政体制。在合理划分省级以下各级政府支出和收入范围的基础上，进一步规范省级以下财政转移支付制度，加大对县域财政的转移支付力度。

　　二、我国县域经济发展的历史回顾与现状分析

　　（一）我国县域经济社会发展的历程及基本经验

　　由于改革前计划经济体制和几千年来自然经济体制传统的 影响 ，我国县域经济的发展历程十分缓慢，主要表现为由传统农业向现代农业、农业大县向工业强县的转变。

　　新中国成立到改革开放前，县域经济由男耕女织型小农经济集合体转变为集体合作农业组织、乡镇企业和地方国营及大集体工业三部分组成的特殊区域经济结构，可称为老三块结构。在传统计划经济体制主导下，为服从服务于重工业化的国家发展战略，县域经济的五小工业 （大都是地方国营工业及一部分大集体工业）成为老三块结构的主体和领头羊。在计划经济体制向市场经济体制转变的前期，即短缺市场尚未转向相对过剩经济以前，通过家庭经营改造的广大的新型双层经营农业单位，与适应短缺市场并填补国有大中型企业改革滞后所留下空间的乡镇企业，成为老三块结构中充满活力和竞争力的主体。尤其是乡镇工业几乎是无工不富，是大多数县域经济发展的新增长点。在这个时期，也是我国县域经济发挥聚集诸种资源要素，生产力发展最快的一个时期。由于千千万万充满活力和竞争力的农户与广大乡镇企业这些新型市场主体的发育、成长，县域经济一时成为我国经济中最具生机活力、最具发展潜力的基本细胞或基本单元。20世纪90年代中期，我国由长期的短缺经济开始转变为相对过剩的经济后，支撑县域经济的上述两类市场主体受到前所未有的冲击。乡镇工业企业失去了大部分原有的市场空间，已由过去的无工不富变为90年代的无工不亏，连异军突起代表的苏南模式也受到挑战，更不用说一部分以双层经营农业为主体的县域经济陷入农业大县、工业小县、财政穷县的困境。

　　回顾我国县域经济社会的发展历程， 总结 我国县域经济发展尤其是改革开放以来发展的基本经验，不管是在全国极具代表性的苏南模式、温州模式、珠江模式，还是具有本地特色的山东、重庆、新疆和湖北的县域经济发展模式，其主要特点：一是抢抓机遇，迅速发展壮大；二是依据本地特色（资源、地域及人文等）发展壮大；三是积极利用两个市场和两种资源；四是主动争取上级政府的扶持和帮助。从一定意义上讲，在县域经济社会发展初期与中期，国家财政政策的支持是极其重要的。

　　（二）当前我国县域经济社会发展的现状及成因分析

　　1.当前我国县域经济社会发展的现状

　　（1）县域经济社会发展不平衡。一是全国县域经济发展不平衡。我国县域众多，与经济发展水平总体分布情况一致，各地区的县域经济差距较大。东部沿海地区县域经济发展较快， 目前 我国的百强县绝大多数集中在这一区域，中部次之，西部落后。据2001年底的统计，有县域GDP超过400亿元的，也有不足1亿元的；有县域年财政收入超过80亿元的，也有几千万多一点的；有县域人均GDP近4万元的，也有才300元的。其中人均GDP最高的100个县市是最低的100个县市的14.3倍。据中郡县域经济研究所等的评价结果： 在第三届全国县域经济基本竞争力最强的A级中， 东部地区占78.5%、 中部占15.5%、 西部占6.0%； 在最弱的J级中， 东部占0.9%、 中部占8.0%、 西部占91.1%.二是省内县域经济发展不平衡。从2002年的山东来看， 山东东部的青岛、 烟台、 威海、 潍坊四市的24个县市共完成GDP 2612亿元， 占山东省县域GDP总量的44.1%， 县均124.3亿元； 而西部的德州、 聊城、 滨州、 菏泽四市的31县市完成GDP 1095.7亿元， 县均35.3亿元。2002年， 山东最强县人均GDP 32705元， 是最差县人均GDP（2137元）的15.3倍； 最强县的农民人均纯收入4658元， 是最差县农民人均纯收入（2098元）的2.2倍（《山东省县域经济发展的财政对策研究》）。从2003年的重庆来看， 最强县双桥区的人均GDP17349元， 是最差县酉阳县（2515元）的6.9倍（《重庆县域经济发展财政对策研究》）。从2003年湖北省来看， 最差的竹山县人均GDP 2289.4元，只有最强的潜江市人均GDP（9322.7元）的24.6%，不到1/4（《湖北省县域经济发展与县级财政运行现状分析》）。

　　（2）县域经济产业层次低，劳动力素质不高。目前，我国大多数县域经济仍未摆脱传统的经营模式，农业仍是主导的产业。2002年，全国县域经济中一、二、三产业的比重为24∶43∶33，而同期全国经济中的第一产业比重仅为14.55%.大多数县域的农业生产方式仍十分落后，生产分散，规模效益低。从2002年山东省情况看，第一、二、三产业增加值分别为1215.5亿元、 2789.5亿元和1913.0亿元， 比例分别为20.54∶47.14∶32.32（《山东省县域经济发展的财政对策研究》）， 山东省县域经济中的农业仍占相当高的比重。从2003年的重庆市来看， 县域经济一、 二、 三产业的比重为21.33∶39.3∶39.4， 二、 三产业不发达， 比重偏小（《重庆县域经济发展财政对策研究》）。从2003年湖北省来看， 全省县域一、 二、 三产业的比重为24.9∶41.8∶33.3， 第一产业占比高于全省同期水平10.1个百分点（《湖北省县域经济发展与县级财政运行现状分析》。2003年新疆县域经济一、 二、 三产业比重为26.96∶37.50∶35.54， 第一产业在县域经济中仍占较大比重， 比全国平均比重高12.3个百分点（《新疆县域经济发展的财政政策研究》）。从事农业的劳动力素质明显较低，目前只有年龄大的和能力比较差的农民从事农业生产， 农民对务农的生产兴趣不大， 农业产业化和市场化程度非常低。据2003年山东的4200个农户调查， 山东省农村转移劳动力中， 初中以下文化程度占72.9%， 中专及以上文化程度的仅占9.7%， 接受过专业培训的仅占17.7%.

　　（3）县乡财政困难日益突出。目前，我国绝大多数县乡财政入不敷出的问题越来越突出：一是西部、中部和东部的县乡财政都不同程度地存在着欠发工资问题。据有关部门统计，1999年和2000年，全国欠发工资县分别达到779个和797个，出现欠发工资的县涉及全国23个省、自治区、直辖市。从典型情况看，1999年欠发工资县数较多的三个省（位于中西部地区），欠发工资县占本省总县数的比例分别达到67%、96%和78%，欠发工资额较多的四个省（位于中西部地区），欠发额都在10亿元以上。县乡欠发工资问题不仅存在于中西部经济欠发达地区，在东部沿海省份中也存在。二是县乡财政多维持在吃饭的水平上，用来提供公共产品与服务等办事的能力非常有限。2000年，在全国2074个县级财政（包括县、县级市）中，有950个县属于财政补助县，占46%.三是县乡财政负债问题严重，基层财政风险不断累积。县级负债日益加重。西部某省的一个农业大县，到2000年底除拖欠工资2480万元外，还有粮食企业财务挂账、欠世行贷款（财政负担部分）和农业综合开发贷款等各种欠款总计1.5亿元左右， 是该县年财政总收入的1.5倍。在沿海地区某省的一个县， 到2000年末有内债2.5亿元， 外债（世行贷款）1664万元， 全县负债总额达2.7亿元， 是当年该县财政总收入的1.39倍。在中部地区某省一个地级市， 所属各县财政债务到2000年累计达14.4亿元， 是所属各县级当年地方财政收入的2倍多。四是出现财政赤字的县乡的数量和赤字金额呈进一步发展的趋势。1999年，在全国31个省、自治区和直辖市中，除北京、天津、江苏、山东和广东5省、直辖市没有赤字县外，其余26个省、自治区、直辖市都存在赤字县。2002年，2070个县域单位财政总支出超过总收入515亿元，赤字县占全部县域的比重达73%，即2/3以上的县入不敷出，赤字总量占这些地方财政总量的77%.一些县虽账面无赤字，却普遍存在巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。

　　（4）中央对县域经济社会发展的支持不够。一是国家财政对县域经济、尤其是农业基本建设投资比重呈下降趋势。与工业的投入连年扩大形成鲜明对照的是，建国后农业基本建设投资比重一直呈下降趋势：从五五时期的10.5%下降到七五时期的3.36%，从1984年的6.21%下降到1999年的2.4%.与此相联系， 农业支出占国家财政支出的比重， 由六五时期的9.6%下降到七五时期的8.28%， 由1992年的10.05%递减为1997年的8.3%.即使是改革开放后，到20世纪90年代中期以前，对农业的大中型基础设施和科技投入仍显不足，农业生产条件改变基本滞留在吃学大寨的老本上。直到1998年特大洪水后，情况才有所改观，国债对农业的投入中，水利占大头，但很多水利如江河干堤整治和大型水库建设等。二是国家财政对县域经济社会的要素供给支持不够。目前，农业、县域经济发展迟缓，与国家的要素供给支持不够，特别是资本、技术、信息的供给不足。三是国家财政对农业、县域经济的结构调整供给支持不够。我国农业及整个县域经济结构的战略调整已推进数年，但至今收效不大，一个重要原因就是结构调整缺乏强有力的财政支持，结构供给对农业、县域经济发展的推动作用不够显著。四是国家财政对农业、对县域经济社会的制度供给不足。国家财政在支持县域经济社会发展的制度供给上配套性差、系统性不够。

　　（5）县域经济社会发展整体落后。一是县域经济整体水平落后于全国经济整体水平。人均GDP是衡量工业化阶段的主要标志，到2003年底，我国人均GDP为9073.3元，超过1000美元，即相当于工业化中期阶段水平。而县域经济的总体发展水平不够，即使是经济整体水平较高的东部县市，人均GDP也只有600美元左右，属于工业化初期水平。根据2002年底的数据，目前县域人均社会总产值仅相当于大中城市的1/4、人均收入仅相当于大中城市的1/3（农民的实物收入 计算 在内），全国约55%的县靠国家财政补贴，仍有2/3的农民由于收入低而缺乏基本的消费能力。二是县域社会的发展滞后。目前县域经济基础设施落后、公共品缺乏，加之农村广大贫困地区，造成推动县域经济快速发展的社会活力严重不足。目前仅有1/3的乡镇有供水站，83%的村不通自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，95%的村虽通电但电价普遍是城镇的2倍以上，93%的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站，206个县没有律师。

　　2.造成我国县域经济社会发展问题的成因分析

　　（1）重城抑乡、重工轻农的发展战略制约了县域经济社会的发展。据估计，改革开放前30年，通过工农产品价格剪刀差，农业就为工业贡献了7000亿元的资金（扣除支农资金）。长期对农产品的低价政策，严重损害了农业的积累能力。1990年与1952年相比，中国工业增长了近65倍，农业仅增长3倍。也就是说，农业以仅有的3倍增长格局支撑工业60多倍的增长幅度。长期的重工轻农政策取向，严格的城乡分割、人民公社制度和计划经济体制，形成了城乡二元经济结构。改革开放以来，家庭联产承包责任制的实行使农民收入增长，加之乡镇企业的异军突起，使广大县域区域经济发展进入黄金时期，但我国改革迅速转向城市，实行了过分向城市、向工业倾斜，忽视农业，忽视农村经济发展后劲的战略，致使基础产业不基础，弱质产业得不到重点保护与扶植。

　　（2）对县域经济发展滞后的认识不够。由于目前我国经济发展持续快速增长，人们自觉不自觉地掩盖了县域经济发展相对滞后的严峻现实。一是以总量上的较快发展掩盖了大多数县域经济发展滞后，运行质量不高。如全部县域经济GDP达5万亿元，占全国GDP的52%，除京、津、沪和辽、吉等省市外的绝大多数省（市、区），县域经济GDP均占各省（市、区）GDP的50%左右，掩盖了大多数县域经济运行质量不佳，且呈两极分化的状况。二是以财政收入的年均快速增长掩盖了县域经济财政的日渐困难。尽管全国县市财政收入由1994年的967亿元上升到2000年的2626亿元，年均增长18.2%，但全国约有一半的县级财政不能保证按月足额发放工资。三是以沿海发达地区县域经济非农产业的快速发展掩盖了中西部地区县域经济乡镇企业的全面衰退。在沿海发达地区，以乡镇企业为主体的非农产业已成为县域经济主体，也是转移农村富余劳动力和增加农民收入的基本途径，走出了一条农村工业化与农村城市化相互促进的路子，但在广大中西部地区，先天不足的乡镇企业在经历短缺市场的发展机遇后，因改制迟缓和投入不足等原因而呈下滑态势。

　　（3）分税制财政体制对县域经济发展的影响。改革开放至1994年以前，除少数贫困县外，大多数县（市）都拥有稳定的收入来源。一是农业和非农产业的发展，尤其是乡镇工业的发展；二是中央放权让利政策实施。在这种政策支持下，县域经济发展环境较宽松，县级调控能力有所加强。

　　1994年的分税制改革旨在提高中央的财政收入及其占全国财政收入的比重，致使地方财政收入及其占比逐渐下降，尤其是经济不发达的县、乡两级财政收入增幅及占比明显下降；加之中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理，地方政府事实上承担着许多本该中央政府承担的职能，从而加剧了地方政府，尤其是县乡财政的困难。分述如下：一是县乡财政主体税种缺乏。自分税制改革以来，县乡政府主体税种不足，地方税收收入占地方财政收入比重呈下降态势，行政性收费、罚没收入和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体。二是收入上移，财力层层集中。2002年中央本级财政收入10388.64亿元，占全国财政收入的55.0%， 省、 地级财政收入5290.04亿元， 占全国财政收入的28.0%， 县级收入3224.96亿元， 占全国财政收入的17.1%.三是支出下移。在财权向上集中的同时， 存在事权下移的倾向， 即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府， 这在基础教育上表现特别突出。中央和省级政府在发展义务教育方面承担的责任明显不够， 省级以上财政用于农村义务教育的支出更少， 农村义务教育投入基本上是由乡镇财政农民负担。2002年国家财政教育事业费2644.98亿元中，中央支出210.25亿元，占8.0%；地方支出2434.73亿元， 占92.1%.以全国45%的财力来支付全国90%以上的教育支出 （教育支出占地方财力的28.6%），对于地方财政特别是县级财政来说负担明显过重。

　　（4）城市化推进对县域经济发展的误导。市管县＋县改市＝加快城市化。在珠江三角洲、长江三角洲等地的市管县和一些县改市，是在第二、三产业发展到一定程度上进行的，促进了当地县域经济的发展，这是事实。但是，全国大多数地区县改市及市带县进程过急过快，尤其是相当一部分不具备非农产业发展基础和城镇基础设施条件的县匆忙改市，加之伴随着成千上万的乡改镇，造成了我国城市化的大跃进。全国县级市由1985年的158个上升到现在的400个。虽然这次城市化运动对改变传统的小城区、大农村、小工业、大农业的二元结构有很大的促进作用，但其负面影响是极其深远的，主要表现为资源的浪费、环境污染和经济社会发展的不可持续性。