财政税收论文：中国积极财政政策的理论思考与未来财政政策选择的研究

 1998年，为抑制 经济 增长下滑，我们开始实施扩张性的财政政策，在这种特殊的经济背景之下提出积极财政政策的概念。无论是从 理论 研究 还是从实践操作看，有必要对积极财政政策进一步认识和探讨。因为对政策含义的不同理解和界定决定着政策实施状况。本文表明我们对于积极财政政策的基本认识，在此基础上提出对于未来财政政策选择的思路和观点。

　　一、积极财政政策含义的经济学剖析

　　积极财政政策不是从我们开始的，世界上早就有这种理论，也早有这种实践。萨缪尔森第10版《经济学》中译本中就有"积极财政政策"的概念："积极的财政政策就是决定政府税收和开支的 方法 ，以便有助于削弱经济周期的波动，和维持一个没有过度通货膨胀和通货紧缩的不断成长和高度就业的经济制度。""财政政策处理税收与公共支出，和稳定性的货币政策合作，它们的目标是一个高度就业和增长的经济--同时又没有需求拉动的通货膨胀。财政与货币当局逆对现行的经济风向，从而有助于造成一个有利的经济环境，在其中，人民具有最宽广的机会来取得成就。"在萨缪尔森第12版《经济学》中更突出了避免高度的和难以控制的通货膨胀的目标。斯坦利·费希尔、鲁迪格·唐布什著作的《经济学》也表达了同样的思想。1975年初美国面临战后严重的经济衰退，政府决定减税；1968年由于越南战争美国经济深受过度就业和过多需求之苦，政府提出了增税。这些税率变动是"积极实施的财政政策"。积极的财政政策，其中实施扩张性政策的目的是为了增加国民生产总值，而实施紧缩性政策的目的则是为了减少国民生产总值。在国内出版的著作中，也早就有"积极的财政政策"的用法。积极的财政政策意指政府密切注视经济的变动趋势，预测未来的经济 发展 ，在税收和政府开支方面采取有效的对策，以实现一定的宏观调控的政策目标。

　　从这些 文献 的语意背景，并结合财政政策的 历史 演变，我们对积极财政政策的基本认识是：

　　1.积极财政政策是在下面两个含义上界定的：一是与自由市场经济时期政府"不干预"相对而言的，消极政府变为积极政府，即政府从不干预经济到积极干预经济在财政政策上的体现；二是与财政政策中的"自动稳定器"相对的，是一种反周期的相机抉择的财政政策或斟酌使用的财政政策的另一种表达。

　　2.积极的财政政策不只是扩张的财政政策，它包括扩张的、收缩的和中性的三种操作方式，服务于经济稳定、充分就业的目标，是"逆经济周期调节"的政策。只是我们1998年开始实施的积极财政政策在政策取向上是扩张的，如果未来的经济景况需要紧缩性的财政政策，那也是积极的财政政策，只是政策取向发生的转变，不能说已经不是积极的财政政策了。

　　3.积极的财政政策是周期性政策，而不是短期政策。从政策运用的时段看，即使是扩张性的财政政策也不好说是短期的或长期的政策。一二年算短期，还是三四年或五年算短期？很难说清楚。20世纪30年代经济萧条时，美国的扩张性财政政策持续地用了多长时间？至少是6年，直到经济基本恢复。20世纪80年代初到90年代美国实行了10年以上的扩张性财政政策，完成了结构调整。积极财政政策的意义在于推动或拉动失衡的经济，使其生成内在稳定发展的动力，走进良性循环的轨道。因此到底要用多长时间，看它是不是"完成了任务"，经济运行是不是继续需要。我们认为，经济资源的有限性、财政规模占GDP的比重有一个限度、财政政策作用是有其局限性，这些不是"积极财政政策是短期政策"的理由，决定政策"长短"的是整体的经济状况。

　　4.积极财政政策是政府调控经济的常规性政策。近 现代 以来的实践表明，经济在周期性波动中增长是一种"常态"，因此，只能说在不同的经济背景中财政政策要有不同的操作选择。1998年以来的特定经济条件，需要财政政策发挥比以往更大作用和功能，但"政策作用的大小"，实际上是力度需要的大小。事实上，不同经济景况下的政策选择就其扩张或收缩的程度而言总有大小之分，总是"特定的"。

　　5.积极财政政策是多种手段的组合。即使是其中的扩张性政策，也不只是赤字、发行国债，它还包括减税，也有加大转移支付力度、调整经常性支出结构等多种政策手段，积极财政政策是一个政策组合。近两年采用的手段主要是公债，以后不可能总是这样，一个时段有一个时段的主体政策手段选择。比如说，要通过调整收入分配结构刺激经济增长，主体的政策手段就应该是加大转移支付力度了。

　　6."扩张的"或"紧缩的"政策并没有"好"、"坏"之分，它们都是政府为矫正经济失衡而采取的措施，能促进经济稳定、平衡地增长就是好的、积极的，相反就是不好的、消极的。我们的目标是建立市场经济体制，市场经济的理论与实践都已经成熟的发展，政策操作有成型的做法。如在现阶段的财政政策是扩张性的，旨在刺激经济增长，在提法上就应该是明确的，这不仅仅是一个语词的用法 问题 ，更重要的是给市场一个明确的引导，以使市场微观主体作出与政府政策目标一致的预期。从政策效应的角度考虑，现在说调整政策着力点、力度更合适。

　　二、 中国 实施扩张性财政政策的基本取向判断

　　第二次世界大战后世界经济进程的主流是，在经历了50年的反通货膨胀后，现在开始了面对通货紧缩的挑战。我国经济经过20世纪80年代末期开始的20年的高速增长进入了一个大的调整期。从制度上看，已经完成的体制改革的潜力充分释放，进一步改革的压力日益增大，急需开掘经济发展的体制通路；从市场上看，买方市场已经出现，并将持续下去。 目前 经济发展所处的环境极其复杂，其中的不确定因素正在增加。首先是加入WTO，经济更深刻地融于世界经济格局之中，世界经济短期内难以摆脱低迷的趋势，进出口的波动加剧在所难免。其次是作为主体的国内经济短期内供过于求的总体格局不可能根本改变，物价水平仍然偏低，国内消费增长不会有大的提高。重要的是我国经济自主增长的内在机制还没有真正建立，民间投资增长乏力，以城乡二元结构为核心的矛盾日益突出，经济结构调整需要一个过程。在今后相当长的经济调整时期，内需不足的状况将继续存在，经济增长的压力将取代通货膨胀的压力，成为经济发展中的主要矛盾。在此景况下，扩张性财政政策就是一种必然选择，否则，经济增长就会失去政策支持，前期的政策效果就会前功尽弃。从财政政策的可持续性看，国民储蓄的多少决定政府实施扩张性财政政策的潜力。我国近年来的总储蓄率一直在40％左右，是世界平均水平的2倍，储蓄率比固定资产投资率高出6个百分点。

　　这样看，我们认为，扩张性财政政策是要继续实施下去的。到什么时候停止，要看经济景况的变化。只是政策的性质和任务要"与时共进"，政策的力度、作用、方向、手段组合等将依据经济形势的变化和发展的需要进行相应的调整。

　　三、近期及未来的财政政策取向

　　（一）财政政策与货币政策的配合

　　反周期，调控经济，是财政政策、货币政策两大政策及其他政策的组合运用。事实上，独立的货币政策或独立的财政政策是不存在的，最典型的是国债，它本来就是财政政策与货币政策的结合点；再者，两大政策又各有其长，必须结合使用，取长补短。财政政策与货币政策的搭配，决定于政府的选择；政府的选择又根源于经济的需要与两大政策的特性和作用。现在看来，对财政政策与货币政策的选择要有一个新的、全面的认识。

　　首先，在作用方向上，货币政策的主导方面是通过调节总量促进总供求的平衡，财政政策之中，公共财政的政策主导作用在于需求总量的调控，而国有资本财政的主导方面是调整供给结构，通过改善结构促进总供求的平衡。虽然货币政策也具有 影响 需求结构的功效，但它是间接的。财政政策虽然也可以普遍提高或降低税率，直接调节需求总量，但其中也存在税率结构配置问题，体现对结构的调整；财政支出的扩张或收缩也具有结构上的区别对待问题。中国经济疲软的主要原因，在于经济结构不合理，结构调整不是短期能完成的，因此，在未来相当长的时间内，确实应该是财政政策唱主角，政策的作用点在于调整结构，货币政策的作用主要在于配合结构调整把握住总量，促进总供给与总需求的平衡。其次，强化财政政策的作用更能起示范作用和带动作用，因为政府投资具有引导作用、担保作用和带动作用，对经济的拉动比较快。最后，从制度环境看，货币政策发挥作用需要更高的市场条件，没有成熟的市场机制，货币政策就很难发挥作用，近几年连续7次降息、推动消费信贷等货币政策措施效果不显著的实践充分地表明了这一点。基于这些理由，政府选择了强化财政政策的作用。

　　但是，财政政策的"短处"也是必须引起注意的。首先，财政政策手段本质上是政府行为，它的运用在一定程度上会强化资源的计划配置，不利于市场机制调节作用的发挥。我国处于体制转轨的过渡时期，财政政策的使用要充分考虑促进市场经济体制的发育，这是一个十分复杂的矛盾结构。其次，从防范风险来看，扩张性的财政政策容易带来的风险是弱化了信用关系，盲目投资，重复建设，有可能产生投资效益不好。财政把筹集的资金交给地方政府和有关部门使用，各级政府和有关部门也可能按照自己的计划和决策把钱用出去。如果投资收不回来造成损失，或投资不能产生效益，这种风险是自始至终存在的。在这个意义上，选择货币政策能够赢得较长的时间和较广的空间，通过债权债务转换，增大承受力，而财政政策则有较多的局限。

　　因此，无论是在观念上，还是在政策设计上，都要进一步强化货币政策与财政政策的配合。有两个基本点，一是松紧搭配，二是两种机制的契合。

　　在松紧搭配上，可以选择多种组合。紧的货币政策与松的财政政策搭配是为了防止启动经济增长的同时，诱发通货膨胀。我国沿着管理短缺经济的政策惯性，紧的政策意图一直没有放弃，1998年提出实行积极的财政政策以后，曾一度沿用适度从紧的货币政策的提法，尽管在操作中实际也在实行松的政策。在目前的经济情况下，从全 社会 储蓄、投资和消费的存量及发展趋势看，高储蓄率、高储蓄倾向和低消费倾向、低投资倾向，引起通货膨胀的可能性不大。因而，应该是采用松的货币政策，配合扩张性的财政政策，两者共同发挥作用，促进经济尽快走向良性循环。

　　在机制的契合上，一方面是扩张性的财政政策应该为货币政策发挥作用拓展空间，提供条件。如适当增加财政贴息资金的规模，扩大贴息政策的适用范围，特别是要改变所有制歧视，能够享受贴息政策的应该是所有的 企业 ，按产业结构调整的要求选定，而不是按所有制标准选定。财政资金支持建立中小企业贷款担保基金，为中小企业融资创造条件。另一方面，货币政策要为财政政策创造宽松的市场环境，使财政政策适应、促进以市场为基础配置资源机制的形成，而不是为强化政府配置资源"提供口实"。如把防范和化解 金融 风险建立在经济稳定持续发展的基础上，金融通过自身经营机制的转变、管理水平的提高、赢利能力的增加，避免和化解金融风险，而不应该把财政作为兜底儿的口袋。金融体制改革应该尽快解决中小企业、民营企业的融资渠道问题，如果这些企业仍然不能得到融资支持，那么财政政策永远也不可能产生汲水的作用，最终导致计划机制的强化和计划机制与市场机制隔离格局的固化。加快利率市场化步伐，使利率真正成为引导企业投资的信号。完善和扩大公开市场操作，使之成为吞吐基础货币、调节货币供应量和市场利率的中央政策工具。逐步放开让商业银行自主购买和持有各种债券，通过证券质押贷款等途径逐步放开证券公司、投资基金进入同业拆借市场，支持资本市场发展。