财政税收论文：支持高新技术产业发展的公共财政政策研究

 　一、公共财政介入高新技术产业 发展的 理论 依据

　　1.高新技术产品的外部性与政府介入

　　按照成本-收益理论 分析 ，具有正外部性的产品，其私人收益会小于 社会 收益，二者的差额就是外部收益。高新技术产品存在大量的外部收益。一方面，高新技术产品一旦被 应用 和推广，就会在全社会范围内产生极为可观的 经济 效益和社会效益，并为其他 企业 和行业所共同分享。另一方面，高新技术产品往往要以大量的长时间的前期应用及开发性 研究 ，甚至基础性研究为前提，而其开发者得到的收益只是所有收益中的极小一部分。社会收益率远远高于开发者的私人收益率，成本与收益不对称，从而会 影响 市场资源配置的效率。因此，在外部收益得不到补偿的情况下，开发者就没有积极性来投资于代价高昂的研究与开发活动，甚至会摒弃从事这类活动，这就是市场"失灵"的一种表现。因此，必须有政府部门的介入和干预。

　　2.高新技术产业的高风险性和不确定性与政府介入

　　高风险性是高新技术产业固有的特点之一，而市场本身不能提供分担风险的有效机制。高新技术产业的高风险是由多个因素引起的。从内部因素来看，高新技术产业的技术创新是没有先例可行，也无经验可循的探索性开创活动。研究与开发能否成功，新产品能否被消费者所接受，以及潜在的市场容量是否能弥补前期所投入的研究与开发成本并获得赢利都具有很大的不确定性。有调查表明，世界上产生收益的技术创新占全部技术创新的比例不到10%.1997年，美国每10000个得到风险投资支持的技术创新项目中，只有1个可以成功占有1%的市场。只有那些实力雄厚的大企业才敢于开展技术创新活动。从外部因素来看，高新技术产业的科研开发和技术创新的投资不仅数额巨大，而且一般得不到担保，也难以获得抵押，因而很难得到银行贷款的支持。而股权融资的资金成本要大大高于债务融资。市场体制下的投资决策都是企业基于对收益和风险的权衡而作出的，以上因素的存在都在很大程度上限制了对高新技术企业的投资。在我国 目前 风险投资体制尚不健全的情况下，政府如不介入，势必导致高新技术风险投资的不足。

　　3.高新技术产业的高投入性与政府介入

　　一项成熟的高新技术成果要经过实验室成果、中间放大试验和产业化三个阶段，这三个阶段的资金投入比例为1：10：100，并且R&D及生产投资规模越来越大。据美国TI公司推算，20世纪90年代建造一条64MRAM自动化生产线需要约10亿美元的投资，并且由于不断变化的技术创新和全球化的市场竞争，及其所需要的快速反应，需要不断进行适应性投资，否则将很快失去优势。高新技术产业的高投入性，一方面使得实力有限的企业无法承担，另一方面会导致该行业的平均成本曲线在相对较大的产量范围内向下倾斜，这就使一些小企业的平均成本高于大企业的平均成本，从而失去竞争优势。因此，高新技术产业的高投入性会导致生产中一定程度上的 自然 垄断性，政府如不介入，将会出现高新技术产品供给不足的现象，进而会造成社会资源配置的低效率和资源浪费。

　　由于高新技术产业所具有的上述特点，促使各国政府为了在世界经济中处于领先地位，都将高新技术产业的发展作为国家经济发展的战略重点。高新技术产业的发展，只有同国家的宏观经济战略结合起来，才具有生命力和发展前途，才能真正在协调中获得实际利益。而政府作为国家的宏观经济调控部门，不仅能够促进高新技术企业的发展，而且还能够从整个社会经济发展的大局出发，制定高新技术产业发展的战略目标，具有将高新技术产业的发展与国家的宏观经济战略相结合的能力。因而，高新技术产业的发展离不开政府的宏观调控。

　　二、财税政策在高新技术产业发展中的作用机理

　　财税政策作为市场经济下政府调控经济运行的最直接手段，对促进高新技术产业的发展起着非常重要的作用。

　　1.财税政策可以为高新技术产业的发展提供动力机制

　　从高新技术产业发展的动力机制来看，在自由竞争的市场经济条件下，企业作为技术进步和技术创新的载体，其发展的最主要动力源于 科技 发展牵引下的"技术推动"，也在于不断变化的市场"需求拉动"。政府的"政策推动"只是起着一种补充的作用，并不居于主导地位。然而，自20世纪80年代以来，西方国家非常重视"政策推动"在高新技术产业发展中的作用，特别是在市场机制内在缺陷日益显露的情况下，政府在政策取向上，偏重于对高新技术企业的技术创新给予大量的直接或间接的政策扶持，加大了"政策推动"在高新技术产业发展中的作用力度。但从目前我国市场经济发展的客观实际来看，企业还没有真正成为市场竞争中的利益主体，还缺乏有效地激发企业进行技术创新的动力。同时各类市场的发育程度也不平衡，市场体系尚不健全，市场竞争秩序较为混乱，这些都严重制约了高新技术企业技术创新动力机制的形成和运作。另一方面各种不规范的竞争行为又进一步扭曲或误导了本不符合"理性"的企业行为，使不少企业把生存与发展的希望寄托于谋求更多的特权，包括"寻租行为"和"人为夸空"的广告宣传等方面。为此，首先必须加速构造高新技术企业进行技术创新的动力机制，按照 现代 市场经济的要求使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的责任主体。其次，政府的财税政策也必须进行相应的调整和转换，理顺一切阻碍或制约企业改革的财税规则，为高新技术产业技术创新动力机制的形成创造条件。

　　2.财税政策能够促进高新技术产业良性运行机制的形成

　　从高新技术产业的运行机制来看，企业的技术创新要经过发明-开发-设计-试制-产品化-商品化这样一个持续发展的系统过程。在这一技术创新的每一个环节上，政府的财税政策都会对其产生影响。对发明人所取得的特许权所得、转让所得提供的税收优惠待遇；对开发、设计等的风险准备金实行的税后扣除；对未正式投产前的中间试制阶段免征中试产品税；当企业采用先进技术将新产品投入大规模生产阶段，政府采取加速设备折旧或建立技术准备金的方式，在计税前予以扣除；对企业开发的新产品予以税收减免等，所有这一系列的政策导向，都从利益机制上激励企业进行技术进步和技术创新。同时这些政策措施又会为企业技术创新运行机制的良性运转创造一个极为宽松和更加有利的发展局面。另外，从各国政府对 科学 研究的一般做法来看，基础研究的大部分和应用研究的一部分，都是通过政府直接投资或联合投资等形式来完成的，如果把企业的技术创新与前期的基础研究、应用研究结合起来看，政府财税政策的积极促进作用就会更为明显。

　　3.财税政策能够缓减高新技术产业发展中的约束机制

　　从高新技术产业发展的约束机制来看，对企业来说，最主要的约束就是资金的约束。资金短缺是制约企业经营发展和技术创新的最主要障碍。政府财税部门作为调控社会资金运行和引导资金流向的重要职能部门，对企业技术创新资金的配置具有重大的影响。在市场经济体制下，政府对企业的直接拨款或投资越来越少，企业技术创新、技术进步乃至正常的生产经营所需的资金主要依赖于自身的积累和银行贷款。但这并不排除政府通过恰当的财税政策对企业资金的积累起间接作用，如通过税收的让渡、贴息政策增强企业内在的资金累积能力；为企业技术创新资金的融通创造良好的环境，培育完善的市场体系、建立健全资金市场、劳动市场、技术市场等。

　　三、完善促进高新技术产业发展的财政投入政策

　　财政投入政策是指以政府财政收入为基础，对高新技术产业提供直接拨款或补贴，借以推动高新技术产业更快发展的财政政策。我们认为，未来一个较长的时期内，我国政府需要在以下方面对财政投入政策作必要的改革与调整：

　　1.深化我国R&D投入制度的改革

　　首先，要提高政府财政对高新技术企业R&D活动的支持力度。要根据经济发展的客观需要和世界科技与经济发展的客观趋势，合理规划 中国 高新技术产业发展的结构和优先次序，把高新技术产业R&D部门作为优先扶持的部门和领域。同时，下大力气调整R&D投资的结构，对基础研究和为科技、经济长远发展战略目标服务，具有公益性质的研究开发项目以及对产业技术进步有重要影响的关键、共性技术的研究开发，应当加大投资力度。对应用性研究开发则要增强投资导向性，积极引导非政府部门增加R&D成果转化阶段的投入。

　　其次，积极构建"官、产、学、研"相结合的R&D投入格局。最近20年来，高等学校与企业间的R&D投入合作成为促进高新技术产业化的一条重要途径。美国公司1997年在大学投入的资金达到17亿美元，这一数字是20年前的7倍。而1997年美国大学发明的专利给投资公司创造了300亿美元的销售额。从全球的发展趋势来看，跨国公司与高等学校的R&D合作会进一步加强，而且这种合作开始走向全球一体化。然而，在中国，企业特别是国有企业的研究与开发职能长期得不到重视和培育，企业职能的不完备直接限制了中国科技成果向现实生产力的转化，限制了中国对引进技术的消化吸收。因此，中国急需构建"官、产、学、研"相结合的R&D投入格局，在充分发挥政府高新技术创新能力的前提下，完善企业研究与开发职能，强化企业研究与开发能力，使高新技术创新成为企业竞争和发展的新的战略选择的核心。政府可以财政投入为引导，吸引大型企业、银行及社会资金，设立产、学、研专项合作基金，把产、学、研联合开发工程纳入国家专项计划。

　　再次，要加强对财政性科技资金管理制度的创新。按照财政性科技资金的运行 规律 ，科技资金应当按照预算编制、执行、监督相对分离的要求，在公共财政框架内实施改革。一是要建立财政性科技资金预算管理机制。按照早编细编预算、实行综合预算、编制部门预算、硬化预算约束的要求，严格预算管理与执行。实行部门预算，将所有的收支项目都编进科技预算，可以有效增强科技资金的透明性。在执行过程中，资金跟着项目走，科技部门只需按预算执行即可。同时，科技预算从基层编起，有效避免了科技职能部门代编所造成的盲目性，使科技资金真正安排到必需的项目，提高了科技资金使用的准确性和资金的使用效益。二是实行国库单一账户管理制度，加强财政性科技资金的收支管理。科技部门的所有政府性资金全部直接缴入国库账户，科技支出在实际使用时从国库账户直接划入商品和劳务提供者的账户，这有助于解决目前科技单位在银行开户过多而造成的资金分散和监督不力等 问题 。三是要加强科技资金的政府采购工作。政府采购是可以影响创新方向和速度的一种政策工具，通过采购价格、采购数量、采购标准等，可以体现政策导向，影响和吸引风险投资家投资。从 历史 上看，美国"硅谷"的迅速崛起与美国政府采购所形成的对 电子 产品、导弹产品、 计算 机产品等的需求创造是密不可分的。

　　2.运用财政投入政策支持高新技术产业风险投资

　　风险投资是把资金投向蕴藏着失败风险的高新技术及其产品的研究开发领域，旨在促使高新技术成果尽快商品化，以取得高资本收益的一种投资行为。因此，高新技术产业化离不开风险投资，风险投资被称为高新技术产业发展的发动机。