财政税收论文：体制性约束　经济失衡与财政政策——解析

 　[摘要]1998年以来积极财政政策的工具性效果不足和 经济 运行失衡是 中国 经济的两个突出 问题 ，二者具有承继关系，都受到同一转轨背景下的体制性约束。由于现阶段中的市场机制还只是框架性的，导致经济失衡和失业问题的原因不同于一般性的市场失灵，以启动经济自主增长作为积极财政政策的目标缺乏体制上的内在机理。经济运行的失衡则是消费的体制性压抑、投资的体制性冲动双重约束的结果。本文认为， 目前 中国经济运行中的问题是结构性的，其实质是转轨过程中传统体制性约束导致的市场机制运行障碍，是市场机制不成熟、不完善的结果。由于问题产生的体制背景不同，实践中的财政政策既无力像西方那样用以启动市场机制的恢复，也不可能解决转轨中的体制性约束问题，只能提供一个有利于解决问题的相对平稳的宏观环境。财政政策作用下的经济运行也同样受到这些因素的制约。转轨中的体制性矛盾最终必须通过深化改革来消除

　　关键词：体制性约束/经济转轨/财政政策/经济失衡

　　作者吕炜，1969年生，经济学博士，东北财经大学经济与 社会 发展 研究 院教授（大连116025）。

　　一、两个经济现象引发的反思

　　1998年以来是中国经济一个极为特殊的发展阶段。由于转轨尚在过程中，这一阶段的体制性约束和政策取向之间的碰撞十分剧烈，并直接导致了经济运行中的种种冲突。其中有两个现象相互联系又最具代表性：一个是积极财政政策在启动消费、恢复经济自主增长方面始终存在比较严重的失灵， 现代 财政政策原理的适用性受到挑战；另一个是2002年下半年以来经济刚出现新的增长势头就面临严重的结构性失衡，用增长速度自动解决结构矛盾的传统思维受到挑战。这两个现象比较深刻地反映了体制与政策碰撞的内涵，也反复证明着中国经济的特殊性，这是本文剖析的对象。

　　1998年以来我国实施积极财政政策的初衷是希望通过政府投资的扩大使总供求均衡维持在接近充分就业均衡的水平，利用投资转化的收入效应改变居民消费预期、提高边际消费倾向、刺激民间投资意愿增强，最终使市场机制恢复自主运行能力，经济增长恢复内在的秩序。这也是发达市场经济国家的通行做法。实际执行的情况是，积极财政政策对防止经济失速的效果是明显的，1998-2002年GDP 年均增长率达到7.6%，保证了整个国民经济的平稳运行。但是作为一项反周期调节的政策，积极财政政策始终未能在刺激有效需求、恢复经济自主增长方面产生明显的效果，投资需求越来越依赖政府，对居民消费拉动弱，而政府消费率却节节上升。1998-2002年国债投资对当年经济增长的贡献率分别为 19.2%、28.2%、21.3%、24.7%、25%，已经成为投资、消费、外贸之外的"第四驾马车"。这些现象表明，积极财政政策对经济的直接产出效果要大于调控作用，其实质是以直接贡献于经济增长的方式掩盖了政策传导受阻的事实。政策的这种失灵使我们不得不反思，我国近年来经济运行中的失速、失业等问题是否具有市场经济下的短期非均衡特征？如果问题并不主要产生于市场机制的内在矛盾，那么我们一开始对积极财政政策的目标设定就有偏差，对这项政策使用过度的负面 影响 也缺乏准备。情况果真如此的话，我们就需要回答制约市场机制运行的矛盾究竟是什么？财政政策为什么不能消除这些制约？目前积极财政连续实施的意义和后果是什么？未来真正使经济实现自主增长的出路又在哪里？

　　从2002年下半年开始，中国经济出现进入新一轮增长期的迹象，积极财政政策的效果和后续影响不再成为关注的焦点。但这一次增长刚启动就伴随着严重的结构性失衡，各项主要经济指标的背离程度不断拉大，人们对经济走势的判断出现严重分歧，政策取向再次受到严峻考验。主要表现在：（1）投资增长大大快于消费增长。1998-2002年全社会固定资产投资总额年均增长10.8%，社会消费品零售总额年均增长8.4%，投资快于消费2.4个百分点。2002年下半年以来这种差距持续扩大，2003 年前三季度二者增速相差21.9个百分点。伴随这种差距的持续扩大，投资率与消费率的关系也呈现相同的走势。（2）经济增长回升与失业率上升同时出现。 1998-2002年在积极财政政策支撑下，GDP 年均增长7.6%，但同期就业人数年均仅增长1.1%，平均就业弹性系数仅为0.14，比1990-1997年减少了一半。经济增长所创造的就业岗位大幅下降，每年新增劳动力和下岗失业人员却不断上升。尤其值得注意的是2002年下半年经济连续5个季度呈现持续回升的态势，城镇登记失业率却从2001年末的3.6%上升到2002年末的4%，2003年第三季度末更达到4.2%.（3）通胀现象与通缩现象并存。一方面固定资产投资增长所伴随的信贷膨胀、货币供应量增长过快，显示经济运行已处于通货膨胀状态。2003年前三季度生产资料价格上涨接近7%.另一方面社会最终消费始终还没走出通货紧缩状态，社会消费零售总额增长一直徘徊在8%-9%之间，居民消费物指数虽然摆脱了2002年连续10个月的负增长，但上涨幅度没超过1%，2003年1-10月消费物指数上涨0.8%.指标的背离反映出结构性矛盾已十分突出，经济运行的传导机制存在严重障碍。改革开放以来，中国一直习惯于利用经济高速增长来自动解决供给与需求、投资与消费、增长与就业的矛盾。现在看来这种政策已经出现失灵，增长一旦放缓结构性矛盾仍然会更突出地暴露出来。这种变化的背后包含着怎样的体制性约束？投资扩张与积极财政政策是否有关系？消费疲软作为两个现象中的共同问题反映了什么样的深层矛盾？进一步讲，两个现象发生在同一阶段，它们之间是否存在着相互联系和共同的制约因素？

　　本文认为这两个突出的经济现象之间是有内在联系的。1998年以来的积极财政政策及其结果始终是 分析 当前经济运行的一个基本背景，经济转轨是分析二者之间内在关系的总背景，体制性约束是进行观点归结的落脚点。解释这种联系和结果需要理解西方现代财政政策的作用机理、我国积极财政政策实施的体制环境、实际作用和后续影响，在这一分析过程中会 自然 形成对当前经济失衡原因的基本认识。

　　二、经济转轨与财政政策工具性效果不足

　　评价中国财政政策有效性的最好方式，是分析被调控对象的特殊性，看看实际经济运行的特征及出现的问题，是否符合凯恩斯政策原理的一般性描述。

　　（一）西方现代财政政策的内涵

　　西方现代财政政策（又称凯恩斯政策），主要用于解决有效需求不足导致的短期非均衡问题。根据市场经济的一般原理，在简化的假设下，任何实际产出的生产总会创造出同样数量的可支配收入，当收入没有全部用于消费而是一部分用于储蓄时，我们就说收入一支出的恒等式中出现了"储蓄漏损"；与此对应的是产出也并不全都是用于消费，还包括 企业 部门购买的资本品，它正好是收入一支出流中的一种"投资注入"，因此储蓄一投资机制决定着国内生产总值能否达到均衡，经济能否保持稳定地自主增长。

　　在"[总收入]→[总消费+（总储蓄→总投资）]→[总产出]→[总收入]……"的产出循环中，总消费+（总储蓄→总投资）是一个关键环节，市场机制的需求约束特征在此表现为两个方面：一是消费倾向过低、当期消费需求不足导致总收入中用于储蓄的部分增长过快；二是预期最终需求不足导致投资意愿过弱，大量储蓄从经济运行系统中"漏损"后不能实现正常的"注入"，转化为投资需求。这两种情况的分别出现或同时出现都会导致经济增长失速、市场不稳定和萎缩。针对这种情况，凯恩斯政策主张通过政府支出的扩大吸纳"漏损"的储蓄，补充民间投资需求的不足，将总需求拉回到正常水平。这里政策的效果集中在投资乘数上，而乘数的关键是新增投资所直接引起的收入能以多大比例增加消费。消费是一切问题的核心。

　　由于边际消费倾向的存在，市场本身无力自行调节，必须由政府进行干预。同时由于消费倾向的相对稳定，消费需求也相对稳定。因此应对危机最有效的办法是政府通过财政政策增加投资需求，使总需求与总供给的均衡达到充分就业的均衡，市场机制得以重新恢复。财政政策实施效果的核心在于消费倾向，其政策传导过程表现为财政政策手段→收入分配变化→社会总需求改变→财政政策目标实现。这种对策具有两个基本特征：（1）它是市场经济高度发达的产物，市场机制本身的成熟程度和运行效率既是问题产生的原因，也是财政政策工具性效应发挥的前提；（2）其政策目标是消除市场机制运行的周期性障碍，启动经济自主增长机制恢复，即存在"财政政策调节→充分就业均衡实现→ 市场机制恢复"的内在机理。因此财政政策的实施必然具有短期的、周期性特征，其实施的方向则是反周期的。

　　在高度发达的市场经济中，有效需求不足是市场机制内生的矛盾，会周期性地激化。财政政策的运用既是市场机制周期性危机的要求，同时财政政策的效果又以市场机制的既有效率为条件。因此，发达的市场经济是财政政策产生和有效的隐含前提，财政政策能否启动市场机制恢复，能否在短期内顺利退出这两个基本点，正是由此得出的。

　　（二）转轨仍是中国经济运行的重要约束条件

　　1978年改革开放以来，中国经济转轨和经济运行在20世纪90年代中期发生了一次重大转折，即初步完成了改革旧体制的任务，建立了市场经济体制的基本框架。这个转折点从 政治决策的角度考察，以1992年中共十四大确定建立社会主义市场经济体制改革目标为标志；从经济运行状态的实际变化考察，则是随着短缺现象逐步消失在1996年以后才明显反映出来的。

　　传统计划体制下的经济运行被定义为资源约束型的，短缺是经济运行的基本特征，并被不断地再生产出来。1978年中国进行经济体制改革以后，开始逐步打破原来的经济运行机制，其中主要的手段是通过计划放权、财政让利使政府的计划权力受到限制和分解，国家财力向企业和家庭部门转移。原有资源配置格局的打破，一方面使旧体制下供给的低效率受到遏制，一方面使民间资本增大，储蓄的增加和企业自主权的扩大促成市场化的储蓄- 投资转化机制逐渐形成。加上对旧体制下大量闲置的各种设备的利用、对短缺压抑下需求的释放，经济增长在短期内被迅速拉动起来。由于中国市场容量很大，这种投资拉动增长的方式持续了近20年。直到1996年上半年全国主要商品监测显示供求平衡的商品占89.4%、供过于求的商品占5.3%、供不应求的商品只占3%.1998年下半年开始全部处于供过于求和供求基本平衡状态，其中供过于求的商品占33.8%.社会供求从总量上已基本实现平衡，这种增长方式才算结束。伴随着国民经济的快速增长和市场供求机制的形成，改革前和改革初期随处可见的票证供应、排队等候、强制替代、"瓶颈"等短缺现象基本消失，经济运行越来越受到有效需求的约束。经济运行状态的变化意味着经济制度和经济体制已经发生了深刻变革。用短缺状况检验改革进展程度，改革已在很多领域取得成功，市场机制已经在大部分领域发挥着资源配置的基础性作用。据世界银行测算，从1979-1995年中国潜在的经济增长率为9.1%，其中46%来自资源配置效率的提高，这是制度改革的结果，也证实了上述分析的合理性。

　　但是这次重大转折并不意味着转轨已经完成，以后经济运行中出现的一切问题都可以完全按市场的一般规则进行分析和应对。从实际感受来判断，市场化程度的加深，经济运行状态从资源约束到需求约束、从短缺到过剩的变化体现为一个渐变的过程。推动这种渐变的路径选择、实施步骤以及市场运行机制从无到有、从低效率到更有效率的运转，也必然是政府主导下的一个渐进过程。从政府推进改革的总体设计来看，中共十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标；中共十六大提出到 2020年建成完善的市场经济体制，完成经济转轨的战略目标。这就意味着其间的20多年都将是市场经济体制的完善过程。目前只能属于转轨的部分质变阶段，是转轨途中的一种过渡状态。在此期间，制约经济运行的矛盾既有市场机制下的一般矛盾，也有转轨过程中的特殊矛盾，其中后者对经济运行的制约更具深刻性。在市场化总体程度已得到实质性提升，而市场化结构性不均衡问题突出的背景下，经济运行必然要经历一个供给总量基本平衡甚至供给长期过剩，而供求结构性失衡矛盾尖锐的时期。由于这一时期的经济运行既有别于传统体制下和体制变革前期的全面短缺状态，又有别于成熟市场经济条件下的需求约束状态，有学者将其定义为"后短缺时期"。低收入水平的供给相对过剩取代短缺成为经济运行的常态。

　　（三）结构性问题成为市场机制运行的直接制约因素

　　由于渐进转轨策略的局限，结构性问题在这一阶段因累积而激化，制约着市场配置效率的进一步提升。概括起来有三个方面的突出压力：

　　1.渐进改革所形成的市场化程度不均衡和市场效率不均衡，使初步建立的市场机制出现运行不畅和低效率。用市场化水平作简单考察，产品市场内部的市场化次序表现为：农产品市场化程度高于 工业 品市场化程度，工业品市场化程度高于服务产品的市场化程度。要素市场内部的市场化次序表现为：劳动力市场化程度高于土地市场化程度，土地市场化程度高于资本市场化程度。总体而官，产品的市场化程度高于生产要素的市场化程度。这种不均衡意味着，由于市场效率实现程度的差异，最终消费品将首先出现买方市场的特征，而要素交易、供给调节方面将出现市场反馈不全面和低效率的局面。政府对市场的适应程度较低，则意味着政府对企业进行行政性干预的能力仍然很强，政策的传导机制还具有很强的传统计划体制的特征，如投融资体制方面。体制的结构性矛盾决定了经济运行中结构问题的普遍存在。

　　2.后续的转轨安排使总供求均衡经常性的低于充分就业水平下的均衡。中后期的改革进入攻坚阶段，由于各种风险不断增强，民众的不安全感和支出预期在加剧，普遍会根据体制变动的预期对消费需求做出不同程度的压抑。以20世纪90年代中期的转折来划分阶段，在这之前的近20年中，政府的主要目标是下放传统计划经济体制下被集中控制的权力和利益，随着权力配置资源模式的被突破，相应的利益分配和索取的权利也被分解到更多的主体身上。微观经济获得了少有的活力，经济增长与体制转轨也因此而获得了持续的推动。在这之后的过程中，政府改革的主要目标开始转向集中下放传统计划经济体制下的各种责任，为市场机制的运行扫清障碍。比如包括职工下岗、养老、医疗在内的社会保障的责任，比如职工住房、子女 教育 的责任。这些责任不放下去，国有企业的问题就无法解决，银行的不良资产还会增加，一些竞争性商品与服务就仍然要靠公共部门以较低的效率来提供，计划应该进一步退出的领域不能彻底退出，市场作为资源配置基础方式的功能就不能进一步完善。这种下放对经济增长和体制转轨而言，意味着政府、企业、家庭三者之间一次新的利益关系调整。与前一阶段相比，利益调整的方向可能会是逆向的，至少是复杂的。此外，市场开放度提高也使国外不确定因素的影响更为直接。

　　3.供求的结构性矛盾更为突出。供给方面，产权改革滞后导致企业产品结构、行业结构、产业结构的自我调节能力不足。过去重复建设、无效供给的状况仍然存在。无效增长、低增长加剧了生产能力的过剩。其中主要的问题是国有经济部分的调整和国有企业的改革滞后，社会资源的动员和配置还不同程度地受制于体制转轨不完全和市场规则不完全的制约，产生了产业结构偏差对经济增长的制约等问题。需求方面，日益严重的收入两极分化，导致消费的两极分化和消费链的中断。有消费能力无消费需求和有消费需求无消费能力的问题十分突出，城乡之间、地域之间、行业之间等形成的最终消费能力差异十分明显。1998年最终消费对GDP 的贡献率为33.1%，其中占全国人口70%以上的 农村 居民消费的贡献率仅为15.8%，而且比1980年的24.8%下降了9个百分点，当时预测中国城乡之间至少存在着15年的消费断层。由于农村居民的消费仍基本停留在以生存性为主的水平，一些生命周期本应较长的耐用消费品在城镇推出后，还未出现普及趋势，很快就出现低水平的饱和特征。供给结构与需求结构的严重扭曲，限制了我国市场规模的扩大，制约了经济增长质量和效益的提高，也影响到经济发展的可持续能力。

　　处在目前转轨条件下的市场经济体制具有两个方面的内涵：一方面经济运行的基本特征是市场的，市场机制的主导作用与市场失灵会同时存在于经济运行中，与之适应的政府与市场关系的基本框架也将逐步形成，政府将逐步学会按需求约束的特征来调控经济。另一方面，由于经济转轨并未完成，市场机制的效率必将受制于传统体制下各种遗留问题的解决程度。市场化的总体进展可能同时伴随着一些局部矛盾的激化。这些矛盾的外部表象是市场运行的受阻和不畅，而矛盾产生的原因则是传统体制因素的制约。某些局部矛盾激化的程度可能比市场机制的周期性失灵更加严重。这就从根本上决定了1998年以来积极财政政策虽然更趋于市场经济下的通行做法，但其应对的问题既不同于成熟市场经济中一般的周期性矛盾，也不是计划体制下的紧缩-扩张问题。

　　（四）财政政策工具性效果不足的必然出现

　　这里提出的财政政策工具性效果是相对于政府直接投资的产出效果而言。工具性效果不足，是指在转轨经济条件下，试图通过符合凯恩斯政策原理的财政政策调控并启动消费、实现经济自主增长是很难的。

　　1998年以来我国经济运行中的突出矛盾虽然也表现为总需求尤其是消费需求的不足，但其体制背景不是发达的市场机制，而是转轨条件下的市场机制，这种差异决定了有效需求不足的性质和财政政策的效果。实际经济运行中至少有三个方面的问题难以用一般的短期非均衡矛盾解释：第一，为什么我们刚刚告别短缺、进入以市场配置资源为主的运行状态，总体上还处在较低的市场发展阶段，就会碰到严重的有效需求不足？为什么我们刚刚解决温饱问题、实现总体意义的小康，整体上还处在较低的发展水平上，老百姓就不敢花钱、反而拼命攒钱？第二，1992年以来我国的GDP 增长从14.2%单边下滑，至今已持续10年。各种指标持续走低是短周期波动解释不了的。第三，随着时间的推移，为什么我们一面给予财政政策积极的评价，一面却不得不面对投资-消费、总供给一总需求之间的严重失衡，不得不面对经济运行中日益激化的结构性矛盾？

　　在实际应对中，我们虽然按照凯恩斯政策原理一直试图以大面积、大幅度增加收入来提高居民消费能力、改变消费预期，改善收入中的消费-储蓄结构；以连续、大量的政府投资来维持较高的投资水平、吸引民间投资，打通储蓄-投资障碍，但经济运行却一直无法摆脱消费难以启动、内需难以扩大的制约。政府投资带来的收入效应没有明显改变消费预期和消费倾向，而是更多地转化为储蓄的增加，成为下一次扩大投资的压力，使经济运行中的储蓄-投资机制进一步失衡。从评价财政政策效应的重要指标投资乘数来看，扩张性效果也一直呈下降趋势，表明政策的工具性作用不足。最终结果必然是政府投资无法疏导市场机制的传导障碍，进而形成了政府投资→经济增长→政府投资→经济增长的直接外部推动式的经济运行特征。这种情况表明我国的积极财政政策并未产生凯恩斯政策预期的作用机理与传导效果。就启动经济自主增长机制恢复而言，这一政策的工具性效果严重不足。

　　既然目前的体制成熟程度和经济发展阶段还不足以使"财政政策→经济运行→市场机制"之间产生西方 理论 描述的内在机理与前提，积极财政政策就不具有一般性的反周期调节性质。当前经济运行中出现的有效需求不足等问题，就主要不是市场机制内生的矛盾所引起，而应该是外部因素制约市场机制效率发挥的结果。至此，关于经济运行中的有效需求不足等问题，我们就可以根据体制前提的不同提出两种解释：一种是成熟市场机制下一般的周期性原因造成的，是市场机制的短期非均衡问题，即市场机制导致的经济运行失衡。这种情况下可以通过财政政策弥补市场机制缺陷，消除经济运行中的障碍，从而恢复均衡和经济自主增长。另一种是转轨过程中的体制性原因导致的，是市场机制不成熟、不完善问题。这些问题总体上表现为初步建立市场经济体制基本框架后市场机制的运行不畅，是体制性制约使现有的消费倾向、消费水平不能适应市场机制框架的要求。财政政策可以在一定阶段起到维持经济增长和稳定的作用，但无力消除这些体制性原因对经济自主增长机制的制约。仅就"财政政策一经济运行"的关系来看，不同体制条件下的效果也是不一样的，凯恩斯政策主要体现为一种传导功能，作用于市场机制内部，是一种工具性使用。我国目前的积极财政则更多地体现为对经济增长的直接贡献，具有一般经济主体的行为特征和产出效果。与凯恩斯政策的隐含前提相比，我们的体制环境不仅不同，而且处于变动中，具有相当的不稳定性。在转轨经济条件下，指望通过财政政策启动消费和市场机制是很难见效的。

　　的积极财政则更多地体现为对经济增长的直接贡献，具有一般经济主体的行为特征和产出效果。与凯恩斯政策的隐含前提相比，我们的体制环境不仅不同，而且处于变动中，具有相当的不稳定性。在转轨经济条件下，指望通过财政政策启动消费和市场机制是很难见效的。