财政税收论文：我国地方财政支出规范化管理研究

 加强财政支出管理是当前加强财政管理的中心环节，也是摆脱财政困境、振兴国家财政的关键所在。由于国家财政收支的大头在地方，因此，地方财政支出管理在整个财政支出管理工作中处于特殊重要的地位。 目前 ，尽管各地都在探索试行一些行之有效的财政支出管理办法，但由于缺乏正确的引导和规范，使地方财政支出管理出现了"各唱各的调，各行各的道"，这种纷乱的财政支出管理格局，虽然体现了一定的地方特点，但与全国财政支出管理的统一性和规范性不相适应。因此，亟待中央政府和中央财政加以规范，才能使地方财政支出管理工作成为振兴国家财政的有力支撑点。

　　一、地方财政支出规范化管理：摆在各级政府面前的一项紧迫任务

　　改革开放以来，财政改革的重心一直放在收入分配关系的改革上，但是，地方各级财政资金供需矛盾一直未能得到缓解，相反有些地方财政困难进一步加深，原因在于财政支出改革的滞后、财政支出管理的弱化。因此，加强地方财政支出规范化管理，成为各级地方政府摆脱财政困境、振兴地方财政的一项紧迫任务。

　　1.过去财政改革和管理的重点一直放在财政收入的改革和管理上，财政支出的改革和管理处于相对忽视状态，这是当前财政收支不能相互适应的基本原因。改革开放以来，一直把收入分配关系的改革作为突破口。改革初期，选择了"放权让利"的改革路子，对于改变传统的高度集中的财政收入分配体制，调动地方和 企业 发展 经济 、增加收入的积极性，其作用是显而易见的。1981-1985年，我国国内生产总值年均递增14.75％，财政收入年均增长11.6％，是改革开放以来GDP和财政收入增长较快的时期之一；而且这一时期财政支出年均增长仅10.3％，是改革开放以来财政收入增幅高于财政支出增幅的仅有时期。但是，八十年代未和九十年代初所进行的企业承包制和财政"大包干"体制，继续走"放权让利"的路子，加剧了财权和财力的分散。一方面地方和企业掌握的自主财力越来越多，按老口经 计算 的预算外资金从1985年的1530亿元增加到1992年的3854亿元，7年时间增长1.5倍，年均增长14.1％；另一方面国家财政收入占GDP的比重从1985年的22.4％下降到1995年的10.7％。但是在财政收入占GDP比重大幅下降的情况下，国家财政支出改革和管理却严重滞后，仍按以往的支出项目、范围、结构、标准安排支出。结果财政收支不能相互适应的矛盾异常突出：在支出结构上，该保的支出保不了，该压的支出压不下来，使财政支出不能有效履行各个时期调整结构的职责；在行政事业经费供应上往往留有缺口，，随着经济 社会 发展和物价的变动，适当地提高行政事业经费供应标准顺理成章， 但由于收入不能满足支出要求，只好在核拨各单位和部门行政企业经费时留有缺口，让其通过自筹经费解决，从而使各部门设立的各种名目的"基金"和"收费"取得了合法的"保护伞"，加剧了分配秩序的混乱；在各级地方财政之间，由于收入不能保证支出要求，则在安排预算时就留有缺口，年中执行预算时要么多向上级财政申请补助，要么占用各种上级专款，实在没办法向银行挂帐。上述情况表明，财政支出改革和管理的滞后，使整个财政工作常常陷入被动。

　　2.近几年财政收支矛盾的恶化，财政赤字的加大，债务负担加重，与政府职能转变滞后、财政支出范围固化有很大关系。在近二十年的改革开放过程中，财政改革一直走在前面，但同时也带来了一个令人费解的经济现象：经济发展了，财政困难反而加深了。这似乎有违"经济是财政的基础"这一命题，然而事实不容否认：一是财政收入大幅度增长并未缓解财政困难。1979-1996年，我国财政收入增长5.46倍，年均增长11.6％；其中地方财政收入增长4.09倍，年均增长8.65%.特别是1994年实施税制和分税制改革以来，使最近几年的财政收入年均增长超过千亿元，其增幅是建国以来最高的时期，但由于财政支出的增幅超过财政收入的增幅，财政困难并未得到缓解。二是财政赤字日益增大。这是反映财政困难的主要标志。1979－1996年我国财政硬赤字总额达3344.73亿元。从赤字的增幅看，从"六五"时期的80.43亿元增加到"八五"时期的1945.36亿元，增加24倍。如果把债务收入与债务支出相抵后的债务净额包括进来所计算的财政"软赤字"规模更是惊人： 1979－1996年财政"软赤字"规模达7187.53亿元，相当于1995年财政收入的总额。财政"软赤字"相当于财政收入的比例由1980年的7.18%上升到1995年的20.07％。三是国家财政债务负担日益加重。债务收入从1979年的35.31亿元增加到1996年的1967.28亿元， 17年时间增长54.7倍，年均递增26.68％；债务收入相当于中央财政收入的比例（债务依存度）由1979年的15.26％上升到1996年的53.74％。产生上述财政困难的原因，固然与近几年财权严重分散、财政收入占GDP比重下降有很大关系，但财政收支矛盾的激化，与政府职能转变滞后、财政支出范围固化也有很大的关系。

　　3.财政支出管理改革的焦点，是政府各部门横向权利配置的重新打破和组合，改革难度不亚于财政收入改革所涉及的国家与企业、中央与地方纵向经济利益关系的调整。财政支出管理改革虽然也涉及到中央、地方的分配关系，更重要的是同一级政府财政部门与其他职能部门的经费划拨关系，而财政部门与其它职能部门的权利分配是构成一级政府权力的基本 内容 。财政是为政府实现其职能提供财力的部门，政府的任何一个部门行政权力都要求财政部门提供财力。而目前面临着两难选择：一方面政府部门林立，机构重叠，随着人员编制的增加和经费标准的提高，每一部门所需的经费逐年增加；另一方面，中央和地方各级财政都很困难，无法提供更多的行政经费，处于提襟见肘的困境，使各级政府各部门的权力受到财力的制约而难以行使，诸如"教师发不出工资"、"机关工作人员医疗费、差旅费无法报销"、"公检法部门无钱办案"等等现象，都与部门得不到充足的经费有关。 要解决政府部门机构和人员过多和财政经费不足的矛盾，要么加大财政收入的征交力度，提高财政收入占GDP的比重，确保人员增长和机构增加对财力的需求，要么精简政府机构，清理冗员、减轻对财政支出的压力。而提高财政收入占GDP的比重从1994年财税体制改革以来的情况看，短时期内难有较大改变。因此，精简政府机构，清理冗员，提高政府办事效率成为当前减轻财政支出压力唯一有效的途径。但是政府机构的改革属于 政治 体制和上层建筑改革的范畴，涉及到政府职能的重新界定和政府内部权力配置的重新调整以及现有机构和人员何处去等一系列的 问题 ，只能逐步推开，不能一蹴而就。因此，政府部门间权力的重新配置和部门权力分配关系的处理，其难度不亚于国家与企业、中央与地方分配关系的改革。

　　4.地方财政支出改革处于起步阶段，要使之适应财政收入分配体制改革和市场经济的要求，将是一个较长的渐进过程，需要不断探索和完善。随着分税制财政体制改革的不断深化，地方各级财政逐渐成为相对独立的一级财政。中央与地方以及地方各级政府的财权和事权的划分日益明晰，促使地方政府更加重视抓财政收支工作，不仅自觉地培置财源、发展生产、积极组织财政收入的征管，而且更加关注财政支出结构的调整和财政支出的管理工作。如黑龙江、安徽等十六个省市推行了省对地（市）、区、县行政经费"下管一级"的办法，以控制地方行政经费的增长；为了探索预算编制的 科学 性，改变几十年来财政预算编制"基数加增长"的传统 方法 ，使预算的安排更中客观、公正，安徽、海南等省积极试编"零基预算"；各地根据近几年行政经费增长的特点，对"人、车、话、会、医"等重点项目的支出采取一系列行之有效的控制方法，对控制行政经费的增长发挥了良好的作用；此外，上海、安徽等省、市探索了对政府大型采购和有关事项支出项目实行政府采购和招投标办法。上述种种财政支出管理办法的探索和实行，是各地在财政面临困难和财政收支平衡压力较大的情况下推出的。从各地试行的情况看，有的管理办法针对性强，易操作，控制支出的效果明显，也有的管理办法还不成熟，充其量只能算是一种临时的应急措施。因此，各种财政支出管理办法还需随着改革的深入和市场经济体制的建立逐步完善，使之成为节制财政支出的行之有效的制度和法规。

　　二、零基预算：控制财政支出、均衡支出水平的重大改革

　　零基预算是本世纪七十年代美国卡特政府为消减支出而提出的一种编制预算的方法，之后世界上有不少国家纷纷仿效。所谓零基预算是指在编制预算时，一切从零开始，对原有的各项开支都要重新审核，重新核定每项工作计划，并测定不同层次服务所需的资金。它是对"基数加增长"的预算编制方法的改革，是加强预算管理、提高财政资金使用效率与效益的有效办法。

　　（一）近年来我国一些地方实行"零基预算"的做法及成效。

　　安徽、河南、海南等省都较早地推行"零基预算"，以缓解财政困难，减轻财政负担。有的地方不仅在省本级编制"零基预算"，还在市、县一级进行推广。他们的主要做法是：

　　（1）确定各单位预算管理形式、人员编制并核实实有人数。财政部门重新核定各单位的预算管理形式、人员编制并核实实有人数（包括在职人员、离退休人员和财政供给的在校学生数），从而为编制预算提供可靠依据。在此基础上，区别全额预算管理单位、差额预算管理单位和自收自支预算管理单位不同的经费供给标准，如单位实有人员多于编制数，则按照"三定"方案确定的编制供给经费。

　　（2）确定人员经费和专项经费的分配原则：一是单位预算不保原有基数，剔除当年不可比因素，重新测算；二是根据实际情况对一些开支标准和预算定额重新进行核定；三是保证正常支出的需要、保证各项改革措施的顺利出台，其余各项支出，特别是会议费、电话费、汽车燃修费以及各种消费性支出均从严控制；四是突出重点，统筹兼顾，重点保证农业、 教育 、 科技 投入；五是根据需要与可能对专项经费进行一次性安排，人员经费加上专项经费就是单位的全年预算。

　　（3）确定行政、事业单位正常经费定额。正常经费预算定额按行政机关、公检法部门、全额事业单位、差额事业单位四大类分别确定，有的地方划分更细，并对每一大类的在职人员和离退休人员分别确定定额，定额内容包括人员经费定额、公务费定额、业务费定额三大部分。人员经费定额的主要内容包括：工资改革后人均工资、正常工资晋级和晋档、工龄工资、福利费、工会经费、独生子女费、津贴和补贴、职工教育经费、离退休人员的特需费等。公务费定额包括差旅费、水电费、邮电费、办公费等。业务费定额包括资料征订、报表印刷费等。人员经费定额确定之后，每年按照国务院、省政府出台的工资政策进行调整；公务费、业务费定额按照物价水平和财力可能每年适当调整。

　　（4）根据需要和可能确定专项经费。按照（预算法》中确定的财政收支平衡的原则和"先吃饭、后建设"的资金安排顺序，按照人员和定额确定了正常经费后，将余下的财力根据需要安排各单位专项经费。专项经费分轻重缓急，从零开始逐项排队，逐项核定。首先保证重，点项目的安排，其他专项经费量力而行。一些地方通过推行"零基预算"，取得了明显成效，具体表现在：

　　1.在一定程度上缓解财政收入和支出的矛盾，有利于实现和保持财政收支平衡。首先，实行零基预算较为彻底地改变了过去的基数法，站在一个新的起点上，按照政策规定、发展需要对每一项财政支出的可行性和必要性重新进行审核和评价，压缩不必要的开支，并倾向于对资金使用效益的考核，使事业发展的需要与财政可供资金之间的矛盾趋于缓和。其次，实行零基预算，不仅弄清楚了各单位人员编制、经费使用情况等，也清楚了各单位在财政拨款之外，自己创收的情况，因此，财政部门在安排支出预算时，综合考虑单位的财务状况，在核定单位支出时，将一部分单位的创收收入抵顶预算支出，这样不仅弥补了预算内财力不足，促进了财政收支平衡，也可以加强对单位资金使用情况管理。

　　2.实行零基预算有利于加强算管理，硬化预算约束，增强财政调控能力。实行零基预算的基本要求就是要掌握财政资金使用的情况，因此有利于预算管理的细化。如在试行零基预算时，通过对各单位预算基数的清理，进一步掌握各单位的家底，为制定有关的管理办法创造了条件。此外，按照零基预算法编制预算，充分考虑了各单位在下一预算年度对资金的需求，在预算执行过程中，如果国家不出台新的减收增支措施，一般可以不再追加新的支出，使年初确定的预算指标真正成了有约束力的刚性指标，有利于克服预算观念淡化、预算管理弱化、预算约束软化的不正常现象。第三，零基预算的实施，增强了财政部门的宏观调控能力，财政部门根据财力的可能和国家的政策，调整支出结构，按照轻重缓急的顺序合理安排资金，保证重点发展的事业的资金需求。同时，实施零基预算重新确立了财政对社会资金分配的主导地位。实行零基预算以前，事业单位预算外收入由单位自由分配，财政处于被动的地位。财政与各单位的关系局限于预算内经费的安排与管理上，没有掌握整个财力的调控权。实行零基预算后，财政对于资金分配的主导地位加强，调控能力也相应得到增强。

　　3.实行零基预算强化了财政部门和各行政事业单位对预算的管理，加强了对财政资金使用的监督。在按照零基预算方法编制预算的过程中，当年财政资金使用的结果是编制下一年度预算的重要依据。这就要求财政部门不仅要注重于财政资金的分配过程，而且要注重财政资金分配使用后的结果，注重其资金使用的效益；实行零基预算以后，各部门、各单位从财政得到的资金不再是各种因素一包在内的总额，而是按各项定额标准核定的，而且单位的经费预算一旦核定，一般不做大的调整，这样就促使各行政事业单位必须在核定的经费限额之内安排使用资金，督促各单位强化管理手段，注重资金的使用效益。此外，按照零基预算方法编制预算，增强了预算分配过程的透明度，有利于克服分配不公现象，有利于监督。

　　（二）当前零基预算试行中存在的问题

　　"零基预算"较"基数加增长"的预算编制方法前进了一步，它更为科学、公正，更有透明度。但目前在实施中，有很多实践中的问题亟待完善和解决。一是缺乏对收入能力评估的科学方法， 影响 了以"零基预算"法编制预算时统筹考虑各部门各单位需要财政供给资金的数额。二是缺乏编制预算时所需要的基础数据。比如，核定公用经费定额时，需要对用水、用电、会议等公务活动进行量化；在核定单位抵支收入时，需要掌握单位预算外收入和收费等，但在实践中，基础统计数据不完整，使预算编制带有一定的主观随意性，影响了预算分配的准确性、公开性。三是对各项经费定额的确定缺乏科学的依据。目前在实践中多数地区只限于对人员经费的核定，公用经费没有涉及，原因是合理的定额标准难以确定。特别是对灵活性较强的支出项目，如业务费等不易准确确定。公用经费包含的内容十分复杂，如邮电、水电、通讯的价格都在涨，如何找到科学的方法来核定尚需 研究 。四是缺乏对机构人员的有效控制。财政对行政事业单位人员增加的控制，无能为力。五是经费定额过低，专项追加频繁。由于受财力制约，许多地方在核定公用经费的标准时，预算打得过紧，供给水平过低，致使在预算执行过程中，追加支出频繁。这种"低定额，频追加"的做法存在诸多弊端。一方面追加预算审批不规范，预算约束软化，财政分配透明度降低，资金使用效益必然下降。另一方面，形成新的社会分配不公，会哭的孩子多吃奶，增加了支出管理的负担和难度。

　　（三）进一步完善和推广零基预算，使之成为规范预算编制的基本方法

　　实行"零基预算"不仅是预算编制方法的改革，同时它为建立一套公平、科学、高效的预算约束机制也打下了基础。当前，为进一步完善"零基预算"，须创造一系列内部和外部的条件：（1）加快行政机构改革。合理的定编是执行"零基预算"的前提。现在的定编有很多不合理的人为因素和不规范的做法，应区分城市人口规模。大小、新旧程度等确定行政人员的定员，并制定相关 法律 来约束。（2）建立与"零基预算"要求相适应的指标 体系。要有严格规范的部门职责，建立稳定的中长期事业发展和相应的财务收支计划及年度事业发展计划，并保持连续性。这样才能为建立科学的定额测算指标体系提供依据。（3）要有充裕的财力，保证正常合理的经费的供给，这也是实行"零基预算"的重要基础。（4）要有严格的管理办法，依法理财，严格预算约束。实施"零基预算"有利于控制预算，但"零基预算"只是一种预算编制方法，并不能对控制预算起决定性的作用。为使"零基预 算"真正发挥预期的作用，必须坚持按《预算法》办事，年度预算一经各级立法部门审议通过，即具有法律效力，任何人、任何部门都不得随意更改和变动。财政部门自身也应认真执行《预算法），要严格预算编制，事业经费要一次打足，不留缺口。在执行中，依法办事，不能随便追加追减预算。加强对预算执行情况的检查、监督，实行跟踪问效。（5）加强预算外资金管理。规范预算外资金管理，实行预算内外资金统管，提高实行"零基预算"的可行性。

　　三、规范财政供给范围：发挥市场基础性配置作用的客观要求

　　财政供给范围是在一定经济体制下根据政府职能范围大小而确定的财政支出供应范围。包括以下几方面的内容：（1）财政供给范围是由一定的经济体制类型决定的。一般来说，计划经济体制下财政的供给范围要大于市场经济体制下财政的供给范围。 （2）财政供给范围是政府职能范围即政府所享有的事权决定的。政府职能范围较大事权范围越宽，财政供给范围就大；政府职能范围较小，事权范围就小，财政供给范围就小。但是，政府职能范围的大小同样是由经济体制的类型决定的。（3）财政供给范围在中央和地方政府及地方各级政府之间又是不同的。它是根据政府事权在中央、地方之间的划分来确定的。一般而言，中央政府侧重于全社会的宏观事务和社会经济运行的，总体协调，地方政府侧重于地方性宏观事务和地方经济、社会的局部协调。（4）财政供给范围是不同经济体制下政府对公平与效率的权衡下作出选择的。相对而言，计划经济体制政府更着眼于从公平角度考虑财政供给范围， 但由于受到效率的制约，往往产生财政支出供应上的"撒胡椒面"和平均主义；市场经济体制政府更关心经济效率的提高以及为提高效率而提供的公平竞争的环境。因此，政府事权范围是局部的，而不是社会经济的每一领域，财政供给范围相对于计划经济体制要小一些。

　　在我国，过去受传统计划经济体制的束缚，政府充当社会资源配置的唯一主体，社会再生产各个环节全部纳入国家计划控制范围一样，国家财政的供给范围无所不包，不仅要承担行政管理、公安司法、国防外交、环境保护、文教科技等社会公共需要的开支，还要承担国有企业经营性资金和技术改造和扩大再生产的投资以及弥补亏损的责任，甚至国有企业的职工工资、住房、医疗、学校和其它福利设施提供投资和补贴。受当时国力薄弱的制约，国家财政有限的财政收入难以满足支出供应范围无所不包的巨大需求，只能采取"低工资、低消费"和"撒胡椒面"的平均主义分配方法，维持全社会经济活动的勉强运转。但时至今日，仍有一些应由市场调节的事务，仍由各级财政供应资金，使政府于了一些于不了、干不好的事，显然不能适应社会主义市场经济的要求。