财政税收论文：权力资源、生活机会和财政体制

 　--论我国"三农" 问题 及 农村 税费改革思路

　　本文通过建立"财政 社会 学" 理论 框架和运用财政社会学 分析 方法 ，对我国 历史 上长期以来的"三农"问题进行 研究 。作者认为，"三农"问题，包括农民负担过重的问题，其根源在于我国国家集权型财政体制和农村、城市之间不当的权力资源配置格局，解决问题的根本出路在于彻底改变我国传统的财政体制，建立农村城市协调 发展 的工商基础型公共财政体制，实行民主财政。

　　在一个以农村人口为主的大国，全面实现小康必须全面繁荣农村 经济 ，加快城镇化发展进程。开拓新的思路，正确认识和把握"三农"问题的实质，是我们进一步推进农村税费改革、全面繁荣农村经济的重要前提。与以往研究不同，本文采用财政社会学（注："财政社会学"思想由德国著名经济学家葛德雪和熊彼特提出，至今已有近百年的历史，但是却一直没有得到普遍的关注，因而也没有形成统一的理论分析框架。本文所用理论框架是作者依据自己对财政社会学的理解，综合经济学、 政治 学、社会学、法学等相关学科的有关知识建构的。必须指出的是，财政社会学不是特殊的社会学，也不是财政学的特殊组成部分，更不是财政学与社会学之间的边缘学科，而是财政学的本来含义，是新政治经济学的重要分支之一。）分析方法，对我国历史上长期以来的"三农"问题进行研究，其结论是：我国"三农"问题的深层次原因在于我国不合理的国家集权型财政体制。因此，无论是农村税费改革，还是全面繁荣农村经济、加快城镇化进程，都要求把农村财政放到一个更坚实的制度基础上来，彻底改变我国传统财政体制下农村、城市之间不当的权力资源配置格局，建立农村城市协调发展的工商基础型公共财政体制，实行民主财政。

　　一、财政社会学分析框架及财政体制模型

　　财政涉及广泛的责权利关系，具有极大的社会经济"联动性"。19世纪的财政学 文献 表明，重商主义时期的财政学具有鲜明的学科综合化特色，它包含有今天的法学、经济学、公共管 理学 、政治学、社会学以及历史学、政策学等 内容 （注：BACKHAUS，JüGEN，G.（2002）。Fiscal sociology：what for？[Z].http://www.unierfurt.de/finanzwissenschaft/downl/abschied.html.）。只是到了20世纪以后，随着各个学科的单方面发展，财政学才变成一门技术性的学科，并将自己的理论建立在法学、政治学、经济学等既有理论的虚拟观念的基础上，忽视了财政现象与社会结构之间的有机联系。葛德雪（Rudolf GoldschEid）批判了财政学的技术化倾向，提出了财政社会学思想，试图恢复重商主义时期财政学研究的跨学科性质（注：葛德雪（Rudolf 　GoldschEId，1870-1931），德国经济学家，在1917年及随后的几年里，出版了《国家社会主义还是国家资本主义》、《财政学与社会学》、《经济社会化还是国家破产》、《国家、财政及社会--从社会学立场研究财政学的本质与课题》等书，批判了现有财政学，提出了财政社会学的主张与政策实践，认为财政社会学即公共财政怎样受社会节制，以及公共财政对社会发展有什么节制机能的问题，阐明财政与社会生活的相互关系。参见：[日]坂入长太郎。欧美财政思想史[M].中译本，张淳译，北京： 中国 财政经济出版社，1987.347-348.）。熊彼特则从财政的侧面抓住国家的本质、形态和命运，指出对财政历史的研究能使人们"洞悉社会存在和社会变化的 规律 ，洞悉国家命运的推动力量，同时也能洞悉具体的条件，特别是组织形式发展和消失的方式。"（注：CHUMPETER.JOSEPH.ALOIS，　（1918）。 The crisis of the tax state"[A].International　Economic 　Paper[C].1954.4.）可惜他们的思想没有受到应有的关注和发展（注：继葛德雪和熊彼特后，还有耶希特（Horst Jecht）、兹尔坦（Herbert Sultan）等人对此进行过研究，但1930年后因发生意识危机而失去 影响 ，其研究也变得断断续续。现在对此进行研究的主要是德国和日本的经济学家，我国在这方面的研究还刚刚起步。），财政社会学也始终只是处于萌芽状态，没有发展成为一门独立的学科。本文以为，财政社会学是新政治经济学的一个重要分支，是进行社会经济发展宏观分析的最佳视角，它可以通过吸收经济学、政治学、社会学和法学等相关学科的研究成果，革新对财政及财政体制的理解。下面，作者将根据自己的理解建立一个简单的财政社会学分析框架，并从中引申出四种主要的财政体制模型。

　　"权力资源"和"生活机会"（life-chance）（注：吉登斯在权威性资源中列出的"对生活机会的组织"是本文研究的重要基点。"生活机会"（"life-chance）的概念最早由韦伯引入，它不仅意味着在不同形式的社会以及社会的不同区域中，人能够生存下来的机会，同时也指一系列范围广泛的倾向和能力。在此，本文将其内涵界定为："生活机会"是指由权力资源的分配状况所决定的个体或组织自我生存、自我发展的空间。）是本文分析的中心概念。吉登斯（Anthony Giddens）认为，"权力是实现某种结果的能力"（注：[英]安东尼·吉登斯。社会的构成[M].中译本，李康、李猛译，北京：生活·读书·新知三联书店，1998.377.），其存在的前提是各种支配结构的存在。以康芒斯为代表的制度经济学派认为，资源配置的决定因素不是市场，而是社会制度安排中的权力结构。权力资源是权力的基础，其占有状态决定了"生活机会"的大小。国家通过控制权力资源以取得财政收入，财政是国家控制权力资源的经济体现，财政体制最充分地体现了权力资源的配置格局，因此，"每个社会问题，实际上还有每个经济问题，说到底都是财政问题"（注：[美]丹尼尔·贝尔。资本主义文化矛盾[M].中译本，赵一凡、蒲隆、任晓晋译，北京：生活·读书·新知三联书店，1989.287.）。以财政利益为根基的冲突是社会冲突的基本形式，一定财政利益格局下的冲突和权力的关系总是与权力资源的分配联系在一起的，财政体制构成吉登斯所说的"权力的制度性调配"（International mediation）的载体，即权力存在于财政体制之中，并通过财政体制展现出来。因此，本文认为，财政体制是政府通过其收支结构和活动范围的划定对权力资源在政治、经济两大领域及各领域不同活动主体，包括中央与地方政府、不同阶级阶层的人群之间进行分配的制度安排，是对不同活动主体基本地位、权利、责任和义务的规定和认可，决定了不同主体的活动空间或"生活机会"。权力资源在不同的领域的分配决定了国家合法性的基础，同时由于不同领域权力资源运作机制和活动主体的不同会导致不同的国家财政收入规模和社会经济发展绩效。一国的财政体制需要在国家合法性最大化、国家财政收入最大化和社会经济发展绩效最大化之间达成某种平衡，否则就会引起国家或社会的动荡，从而需要通过改革或革命来重新趋向平衡。这构成了一个简单的财政社会学分析框架。正是由于财政体制的这一内涵，使它对于国家的社会经济发展具有"立宪"层次上的意义，我国历史上长期存在的"三农"问题也可以在财政社会学框架内通过对财政体制的研究得到解答。

　　下面，我们借助柯布-道格拉斯生产函数建立一个简化的模型来分析一定财政体制下的权力资源在政治和经济两大领域以及在城市和农村的配置所产生的长期社会经济发展绩效：

　　Y=εA[a]B[b]

　　权力资源在政治和经济两大领域的配置具体化为财政直接控制（包括中央财政和各级地方财政）和市场配置（财政间接控制）两部分，分别用A和B表示，a和b则相应表示社会经济发展绩效对该领域权力资源的弹性参数，且a+b=1.ε表示综合绩效系数，Y表示总体社会经济发展绩效。在这个模型中，A=C[，1]+D[，1]，B=C[，2]+D[，2].C[，1]和D[，1]分别表示财政直接控制下的权力资源在农村和城市的配置；C[，2]和D[，2]分别表示市场配置下的权力资源在农村和城市的配置。假定市场配置效率高于财政直接配置效率，即a＜b，依据A、B和C[，1]、C[，2]、D[，1]、D[，2]不同的取值，我们近似地得到四种主要的财政体制模型：

　　模型一：A＞B，C[，1]＞C[，2]，C[，1]＞D[，1]，表示权力资源主要由财政直接控制，且主要配置在农村。

　　模型二：A＞B，D[，1]＞D[，2]，C[，1]＜D[，1]，表示权力资源主要由财政直接控制，且主要配置在城市。

　　模型三：A＞B，C[，1]＜C[，2]，C[，2]＞D[，2]，表示权力资源主要由市场直接控制，且主要配置在农村。

　　模型四：A＜B，D[，1]＞D[，2]，C[，2]＜D[，2]，表示权力资源主要由市场直接控制，且主要配置在城市。

　　模型一和模型二可总称为国家集权型财政体制。因为在这两个模型中财政直接控制了大部分的权力资源，国家在社会经济发展中处于绝对支配地位，市场配置的权力资源十分有限，并且常沦为财政的附属物，在为财政的服务中取得自己的存在。在这种财政体制下，国家凸显了其暴力特征，个人和组织的生活机会强烈依附于共同体，无法发展出独立的人格，也无法进发出创新的冲动，因而整个社会缺乏发展的内在激励，具有强烈的保守性和封闭性。但由于模型一和模型二对权力资源在农村和城市的配置格局不同，因而又具有不同的特点。在模型一中，国家的财政基础以农业为主，限制城市工商业的发展，本文称之为农业基础型集权财政体制。在模型二中，国家的财政以国家控制的城市工商业为基础，可称为工商基础型集权财政体制。

　　模型三和模型四可称之为公共型财政。因为在这两个模型中，市场取得对权力资源的主要配置权，财政在为市场服务中取得自身的存在。这里需要特别指出的是，市场取得对权力资源的主要配置权并不与本文在前面所主张的财政体制的涵义相冲突；相反，它是财政体制改革的结果，是财政对权力资源由直接控制转为间接控制的结果。在这种财政体制下，国家隐匿了其暴力特征而凸显了其契约色彩。个人取得了公民地位，组织也获得了独立性，具有自主的生活机会，因而社会创新得以持续实现，哈耶克所称的自发秩序得到扩展。同样，由于权力资源在农村和城市的不同配置，模型三和模型四也具有不同的特征。在模型三中，市场的产品以农业为主，工商业为辅，本文称之为农业基础型公共财政体制。在模型四中，市场产品以工商业为主，农业为辅，本文称之为工商基础型公共财政体制。

　　如果我们进一步将农村与城市关系区分为农村剥夺城市、城市剥夺农村或农村城市协调发展三种主要类型，则可在四种财政体制的基础上进一步得出十二种具体的财政体制模型（注：这十二种财政体制模型是：农村剥夺城市农业基础型集权财政体制、城市剥夺农村农业基础型集权财政体制、农村城市协调发展农业基础型财政体制；农村剥夺城市工商基础型集权财政体制、城市剥夺农村工商基础型集权财政体制、农村城市协调发展工商基础型集权财政体制；农村剥夺城市农业基础型公共财政体制、城市剥夺农村农业基础型公共财政体制、农村城市协调发展农业基础型公共财政体制；农村剥夺城市工商基础型公共财政体制、城市剥夺农村工商基础型公共财政体制、农村城市协调发展工商基础型公共财政体制。）。不同的国家、一个国家在不同的历史时期，采用何种财政体制，受到各种外在或内在条件的约束，如财政压力（注：张宇燕、何帆对财政压力引起的制度变迁进行了很好的研究，并论证了在财政压力下"甩包袱"与"向新增财富征税"的不同政策顺序对改革结果的影响。（参见：张宇痛，何帆。由财政压力引起的制度变迁[A].盛洪，张宇燕。从计划经济到市场经济[C].北京：中国财政经济出版社，1998.）。但笔者认为，财政压力只是财政体制模式形成的原因之一，还有其他因素也会对财政体制模式的形成产生重大影响。）、社会权力结构、 自然 禀赋、国家发展目标、领导人眼光、财政体制形成机制等。由财政社会学分析框架和我们建立的模型可知，每一种不同的财政体制，都会导致不同的社会经济发展绩效，这也正是世界各国社会经济发展绩效不同的原因。同时，经由这些模型，我们也可以解释市场经济的起源并判断一国市场经济发展程度。因此，我们可以初步得到的结论是：不同的财政体制会导致不同的"三农"问题，农村城市协调发展工商基础型公共财政体制能取得较好的社会经济发展绩效，并解决好 现代 化过程中的"三农"问题；而在国家集权型财政体制，尤其是城市剥夺农村的财政体制下，国家各级机关为取得充足的财政收入，必然会给农民增加各种不合理的负担，而农民也不可能在这种体制下得到更多的生活机会，久之则演化为严重的"三农"问题，这在世界各国的历史上都是如此。下面通过对我国历史和当前财政体制的分析，进一步揭示财政体制与"三农"问题的内在联系。

　　二、国家集权型财政体制与"三农"问题的历史梦魇

　　在"土地是……原始的食物仓，也是……原始的劳动资料库……土地本身是劳动资料"（注：马克思。资本论：第一卷[M].北京：人民出版社，1975.203.）的情况下，土地和人口是最重要的权力资源，建立在此基础上的井田制和授田制是我国有史记载的最早的财政体制（注：长期以来，大家对井田制和授田制等的认识仅仅停留在土地制的视野范围内，没有认识到在一定的历史条件下，土地制度就是财政体制本身。只是随着技术的进步、人类认识的发展、活动区域的扩大、分工的深化等，人们不断地开发出新的权力资源，这才使财政体制超越了土地制度而包含更多的内容。）。井田制在夏、商、周三代实行，授田制在春秋战国时建立。在授田制下，国家掌握了地权，对土地加以规划和折算，并按一定的标准将土地直接分配给一家一户的个体农民耕作以征取赋税。授田制确立了以个体农户为单位的农业耕作方式，造就了为数众多的个体小农，它不仅直接推动了我国古代农业生产方式和经营方式的改变，也使分散的个体农民与国家政权之间建立起了明确而直接的联系。作为取得耕作权的代价，民众被编入了户籍制度之中，被剥夺了迁移的自由，其生活机会被限制在土地和特定的区域之内。这种份地分耕定产定税责任制体现着国家对土地和民众的双重控制，对我国后来的社会经济发展产生了深远的影响。

　　在以农业为基础的财政体制下，只有在国家还控制了其他的权力资源，如工商业从业机会等时才会在社会的各利益群体中造成层层的权威膜拜，确保国家权力的至高无上。战国时，虽有小农制的普遍基础，但尚无国家大规模掌控工商业的条件。战国时期商业的发展对农业产生的冲击，让统治者感觉到工商业对授田制和户籍制度的直接威胁，因而加大了对工商业的官营力度，但这一过程到西汉时才得以完成。汉武帝面对内忧外患，为增加国家财政控制权力资源的能力，对私营工商业采取了毁灭性的打击措施，并对盐铁酒实行官营，建立了一系列适应专制集权的官营工商业机构，发展出大规模官僚制经济。汉武帝时期形成了我国历史上长期沿用的建立在小农制和官僚制经济基础之上的国家集权型财政体制，其特征与模型一相似，即A＞B，C[，1]＞C[，2]，C[，1]＞D[，1].至此，先秦时期的封建社会被韦伯所说的家产官僚制社会或"俸禄的国家"代替，谢和耐所讲的中央集权国家也才算成型。这是一个"以农业为基础，面向内部的社会"（注：[美]斯塔夫里诺斯。全球通史--1500年以后的世界[M].中译本，吴象婴、梁赤民译，上海：上海社会 科学 院出版社，1982.66.）。

　　西汉建立的财政体制被后世继承，虽然王朝更替，但国家集权型财政体制的两大基础，即小农制经济和官僚制经济，始终未发生动摇或根本改变，零零星星的财政体制改革只不过是在不同的条件下为维护国家存在的合法性而进行的修修补补罢了。在农业基础型国家集权财政体制之下，权力资源配置呈现单极格局，农业和工商业在国家的控制下实行了整合，共同服务、服从于国家财政的需要，市场成为国家财政的附属物，即使有商品经济的繁荣，也主要是服务、服从于财政的需要，连城邑里的店铺和集市都是政府行政管理下的产物。国家垄断了生活机会，社会发育和个人自由得不到相应的空间。集权官僚制的本性决定了它不容许个人主义的发展，所以在我国传统社会中充斥的是国民的依附性格和苟且偷安，社会创新难以进行。