财政税收论文：论欧元区财政政策与货币政策的不对称结构

 　 内容 摘要：欧元区财政政策和货币政策不对称的现行格局是欧元区各国寻求一体化过程中的一个阶段，是各国相互妥协的结果，但不是最优的制度安排。欧元区各国财政政策在配合货币政策的实践中也在积极寻求趋于协调一致。未来欧元区财政政策与货币政策走向对称化是必然的趋势。对称化的路径将会沿着渐进到由内部需求引致的制度创新方向 发展 。欧元的运作已使货币一体化的微观 经济 效率得到了初步的实现，在宏观层面也进一步加深了区内各国经济政策合作的相互依赖性。这些都为未来财政政策走向统一提供很好的外部环境。统一的货币政策和逐步统一的财政政策所产生的溢出效应将会继续带动欧洲一体化的进程。由货币统一到共同财政政策，再到 政治 一体化，应该是欧元区未来发展的方向。

　　欧洲中央银行运作以来，欧元区各国货币权力上交，区内执行统一的货币政策。奠定欧洲货币联盟运作基本框架的《马斯特里赫特条约》规定了加入货币联盟成员国所必须达到的四条趋同标准，对于统一的财政政策没有作出要求。马约对各国财政的约束为：各成员国的赤字和债务不能超过其GDP的3%和60%.这意味着各成员国财政当局在接受约束的前提下可以独立地执行各自的财政政策。由此形成了欧元区财政政策和货币政策不对称结构的现行格局。已有 文献 对欧元区的 研究 主要集中于对货币政策运行或对财政约束方面的讨论上，而少见把二者结合起来探讨这种格局的经济效应及未来发展的趋势。本文首先 分析 财政联邦制对经济的 影响 ，指出现行的不对称结构并不是欧元区最优的制度安排。之后分析这种不对称结构的经济效应，最终得出对称化的路径将会沿着渐进到由内部需求引致的制度创新方向发展的结论。

　　一、文献综述与国际经验

　　在 现代 福利经济学的分析框架之下，经济体系的有效性将最终被其所提供的收入再分配和资源配置的有效性所衡量。Richard Musgrave 认为：为达到福利最优，公共部门应执行收入分配、资源配置和价格稳定三大职能。无公共政策的竞争体系的收入分配取决于各种资源投入的所有制、价格及产出的整体结构，其最终导致福利最优仅仅是一种巧合。因此，为实现福利最优经济体系需要公共政策来实现在 社会 经济个体之间的收入再分配；同时公共部门综合运用财政政策和货币政策可以实现经济以稳定的价格保持高水平的产出和就业。 Musgrave的分析框架提供了在不同的财政体制下研究财政 问题 的 理论 出发点。

　　当地方政府运用财政政策来稳定各自经济时，政策的有效性将会受到制约。在开放经济中，当地方政府通过减税刺激经济时，由于个体部门可以从区域外购买商品和劳务，从而造成私人支出漏出，缩小了公共支出乘数，膨胀政策效应将会因此而受到削弱；当地方政府通过发行债券的形式融通资金时，该地区将承担外部债务，基于再支付规则和利率因素，实际收入会由区域内转移到区域外。而当中央政府发行债券融通资金时，由于资本的外部流动性通常小于内部流动性，这种内部债务的形式可以有效地刺激经济并避免了社会未来收入向外部的转移。同时，分散化的财政体系也不利于解决公平的收入再分配问题。在一个劳动力要素可以自由流动的大市场中，地方政府采取负收入税的形式来实现更为平等的收入再分配会造成富人移出而穷人移入的效应。更为平等的收入再分配过程是伴随着本地区人均收入水平的下降实现的。理性的经济个体总是愿意选择自己能从中多受益而又不必为之做出贡献的负收入税项目，即存在着'搭便车'现象。在资源配置方面，尤其是在公共产品适当产出水平的提供方面，中央政府比地方政府体系也更为成功。分散化的决策体系下，每个地区在进行边际单位的公共产品生产决策时，往往仅仅考虑区内居民将从这一边际单位产品中获得收益如何，而不考虑这种公共产品边际单位增加的整体社会收益。Mancur Olson和Richard Zeckhauser 指出：这将导致'一个不充足的产出水平'，最终每个地区仅仅得到了任何公共产品利益的一部分，而付出了公共产品增加的全部成本。这就是说，联盟的个体成员都有一种在尚未达到帕累托最优之前停止公共产品生产的动机。因此，分散化的决策体系必将导致公共产品生产数量的不足。相对而言，在统一的财政政策体系下，公共决策者追求区内全体居民的福利最大化，整体区域内公共产品的边际价值就会得以实现。

　　分散化的地方财政体系在稳定经济、实现收入最优分配及提供足够的公共产品方面具有内在的局限性，然而分散化的地方财政也有对经济不可替代的贡献。我们知道即使在一个共同的大市场中，公共产品的消费也会因地区不同而具有差异性，如果所有的公共产品都由中央财政来提供，跨地区的公共项目将是趋于一致的，这显然并不符合对公共产品多样化的需求。地方政府可以针对本地区居民公共产品消费的特殊性来提供相应的地区性公共产品，以此适应各个地区居民的消费偏好。公共产品生产者的多样化还能够形成公共产品生产的创新动力和竞争压力，提供更大的技术进步的可能性，驱使生产者采取最有效率的生产方式。此外，分散化的地方财政有利于实现更经济的公共决策机制，形成更为有效率的公共产出水平。如果一个地区需要通过征收地方税来为公共项目融资时，该项目收益与真实费用的对比关系可以避免不必要项目的实施；而当地方公共项目基金完全来自于中央财政时，该地区由于仅承担项目融资成本的很小份额，因而就有一种尽可能大地扩张地方公共服务水平的动机。因此，地方财政的存在可以在动态和静态两个方面提升公共产品提供的有效性。

　　统一的中央财政与分散化的地方财政两种形式都有着各自显著的优点与不足。财政联邦制是将这两种极端的形式结合起来的组织形式，是在极端的中央财政与极端的分散化财政之间的一种妥协。在联邦体系下同时存在着中央政府和次中央政府，中央政府履行稳定经济，实现最适收入的再分配及提供特定公共产品的三大基础职能，次中央政府提供满足各自管辖区居民偏好的公共产品和服务，避免了公共产品消费方面的福利损失和技术浪费。建立一个理想的财政联邦制体系，就是要解决在中央层次上应该集中多大的公共预算，中央和和地方政府之间财政职能如何来进行恰当的划分的问题。

　　以上的理论分析表明：联邦制从经济层面上来讲，是理想的政府组织形式。在欧洲货币联盟形成与发展的历程中，也有许多文献支持财政联邦制的建立。早在1977年欧洲委员会的Mac Dougau Report就提出，对于一个可行的EMU需要各国GNP的5%作为公共预算，Sala-i-Martin 和Sachs 的对美国的研究文章指出中央政府财政支出对于跨地区的收入冲击有很强的抵消作用，能够减少40%的冲击。Goodhart 和Smith4对美国、加拿大和英国的财政联邦制的研究文章也指出'现存的联邦财政体系确实为经济稳定提供了有价值的作用。'在最近的文献中，Bayoumi和 Masson5通过数据显示了财政联邦支付在美国和加拿大有很强的稳定作用：联邦财政政策通过税收、转移支付、补贴等政策工具的综合运用，1995年在美国、加拿大和五个欧洲国家对于收入变化分别起到了30.2%、17.4%和30.8%的财政抵消作用。由于政治上的偏好有所不同，加拿大的财政联邦体系与美国和五个欧洲国家相比较，其所提供的自动稳定器的规模保持在一个较低的水平上，因此，其对收入变化的抵消作用远不及美国和五个欧洲国家那样大。这也说明了在联邦层次上运用财政政策工具规模大小直接决定了其对收入变化平衡作用的大小。同时还值得注意的是：由哪级政府来运作财政稳定器，其作用结果是不同的。当财政稳定器是有联邦层次来提供时，这样的中央财政体系就可以保证有效地对抗货币联盟内部跨地区的非对称性经济冲击，而在分散化的地方层次上来提供自动稳定器将会付出很大的成本。Bayoumi和 Masson6指出在加拿大由省政府来运用财政赤字政策来刺激私人消费时其作用效果仅仅相当于联邦赤字政策作用于该省时的1/3至1/2，其余的作用效果被其他省份的财政盈余所抵消。

　　Kenen7则强调了高水平的财政一体化所带来的财政转移支付能力有利于平抑一体化所引致的地区差异，能够使经济更接近于理想化的最适宜货币区。

　　 目前 欧洲货币联盟的公共预算非常小，1999年只占欧盟GDP的1.27%，其中50%用于共同农业政策的补贴，实质能够用来支配的公共预算非常有限。这样小规模的公共预算只能说明目前在欧元区实行的仍是分散化的财政体系安排，区内财政政策的各项功能主要是通过各国分散化的财政政策来实现的。 这种体制并非是最优的制度安排。随着欧洲货币一体化的进一步发展，这种体制的弊端会逐渐显露出来，成为影响欧洲货币联盟进一步发展的制约因素。

　　二、现行不对称结构的经济效应分析

　　财政政策和货币政策的不对称结构所产生的经济效应会对欧元区经济未来长远发展带来不利的影响，矛盾不断发展和激化的过程将会推动财政政策和货币政策逐步趋向对称化。

　　（一）财政政策成为促进区内经济增长的唯一重要因素，而在现行体制下，财政政策能力弱化，难以单独承担这一职责。

　　欧元运作和共同货币政策的执行，标志着欧洲一体化程度达到了一个新的水平。在一个经济区内，宏观经济目标的实现有赖于货币政策和财政政策协调配合，综合运用。对于货币政策在经济中的作用，经济学家们普遍接受了货币主义的观点：货币政策在短期内能影响实际产出，而在长期则是中性的。因此，欧洲中央银行赋予价格稳定目标以绝对的优先权，促进长期的产出增长不是其货币政策的首要目标。长期来看，货币政策对经济增长失效，但在短期内在对称性的政策框架下，各国仍能够结合自己的经济发展目标，选择适当的货币政策工具来配合财政政策的执行，达到既定的经济增长目标。由于欧元区目前还不是一个最优货币区，各成员国的经济周期也不尽相同，对货币政策的要求不一致，在货币区层次难于执行统一的货币政策来配合各自的财政政策；而在国家层次上由于货币政策的上交，使经济增长的任务只能由各国财政政策独立来完成。欧盟理事会8将未来的经济发展战略目标确定为：变欧盟为世界上最具竞争力和动态增长的知识主导型经济，保持能够带来越来越多的就业机会和社会凝聚力的可持续性的经济增长。在实现这一目标的过程中，在现行的货币政策和财政政策不对称结构下，财政政策成为欧盟经济增长战略中的唯一关键因素。

　　为保证各国财政政策促进经济增长的有效性，欧盟也做出了许多的努力。比如强调财政方面的规则确立及制度建设，来保证各国预算约束和财政的可持续性，以此来稳定宏观经济和价格。不可否认，规则确立和制度建设将会在一定的程度上提升公共部门的效率和财政政策的可预见性并通过对私人部门提供适当的激励来实现长期的增长。但是我们应该看到，各国财政能力实际上随着货币一体化的进展受到了削弱。各国税收规模随着铸币税收入的再分配、通胀税实施能力的丧失和各国税收竞争造成的收益下降而下降了；同时对各国的财政约束的增强也使各国财政政策真正可以作为的空间缩小。可见现行体制下，各国财政能力受到了削弱，在货币政策上交的前提下，让其单独完成促进经济增长的重任，看来是勉为其难的。

　　（二）现行不对称结构下，各国财政预算有超支的内在动因，从长期来看，将对《稳定与增长公约》的执行形成挑战。

　　各国财政指标虽受到《马约》规定的约束，但是在货币政策和财政政策不对称的结构下，各国财政预算存在着超支的内在动机。欧洲中央银行的成立以及共同货币政策的实施，使各国财政政策的制定者不再担心自身的财政政策的实施会对本国的货币和物价的稳定造成不利影响；欧元区 金融 市场一体化的发展，使各国财政融资范围扩大，融资成本相对下降，各国财政融资的效率提高，这更加便利了各国政府以债务的形式融通资金；此外，在原来的财政体制下融资风险由各国政府独自承担，那时必须考虑自身的承受能力，而现在各国会转而依赖超国家的货币当局的支持，这就存在道德风险问题。在这种激励机制下，成员国财政政策会产生赤字倾向。为了避免这类道德风险问题的发生，欧盟在《过度赤字程序议定书》中规定对违规成员国实施金融制裁，要求违规成员国缴纳一定不付利息的存款，如两年内财政赤字情况没有得到好转，这笔存款就会转为罚金。但是，针对这一规定也有例外条款，如在一年中实际GDP下降2%或更多时，允许为期两年的暂时过度赤字，即使实际GDP下降不足2%但是超过了0.75%时，也可为过度赤字申请例外。《过度赤字程序议定书》中的免责与例外情况太多，处罚程序复杂繁琐，实质上实施的难度很大，对于成员国的过度赤字并没有很强的外部约束力量。

　　（三）各国财政政策实施成本将会产生外溢效应。

　　在货币政策上交的情况下，成员国为实现宏观经济目标主要依靠通过变动税率和政府支出的财政政策来影响总需求进而影响就业和国民收入。货币一体化放大了各国财政政策相互溢出的效应，内部汇率机制的消失、资源要素的自由流动使财政政策的正负效应溢出都达到了相当高的水平。霍尔伍德，麦克唐纳9依据蒙代尔-弗莱明模型指出，货币区内，一国遭遇经济萧条采取扩张性的财政政策刺激经济增长时，从商品市场来看，会使得本国的总需求增加，带动国内国民收入增长，同时，由于区内资源的自由流动，该国的扩张性财政政策也拉动了其他国家的需求，短期超额需求使其他国家发生通货膨胀，物价上涨；从金融市场来看，该国的扩张政策表现为财政赤字，在金融市场上融通资金，会使得市场利率上升，带动整个货币区内的汇率出现非意愿性的上升，引起货币区出口竞争力下降。因此，货币区内，一国扩张性的财政政策会刺激本国产出增加，失业下降，但是也会引起其他成员国物价上升，货币区的汇率上升，出口下降的外溢效应。