财政税收论文：县乡财政解困：完善分税制

 贾康的观点：将分税制改革进行到底，完善分税制改革方案，减少政府层级和财政层级，建立财权与事权相匹配的财政体制。

　　县乡财政困难 问题 ，由来已久，近日这个问题因"十一五"规划再次成为热点而备受关注。"十一五"规划中提出，"要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制"，"基本完成县乡财政管理体制"等。如何更好地根本地解决县乡财政困难，实现建设 社会 主义新 农村 ――生活宽裕的目标，日前记者采访了财政部财政 科学 研究 所所长贾康。他认为，这个问题是社会结构转型中制度转型有效支持不足所积累的矛盾在基层政府理财上的反映，这个问题不是分税制改革造成的，而恰恰是没有将分税制在省以下进行到底所致。财权与事权划分模式两相背离，加剧县乡财政困难

　　记者："三农问题"、县乡财政困难问题等的相互交织，是当前地方财政局面复杂性的突出表现。现在省市都比照中央在集中财权。面对这些种种问题，我们应该如何认识呢？

　　贾康：我们先来 分析 一下县乡财政困难的种种原因。概括起来，现行财政体制对县乡财政困难的 影响 主要体现在：财权划分模式与"事权"（职责）划分模式不匹配、不对称。

　　具体说是这样的。1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。当 时尚 做不到配套确定省以下政府投资权和相互之间的财力分配框架，原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革，在动态中解决此问题。但由于省以下分税制改革的深化近年并未取得明显的实质性的进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局。这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。

　　在实行分税分级财政体制的国家里，中央适当集中财权是普遍的做法。但省以下政府之间的财权划分模式并不尽然，具体格局要依职责划分结构而定。然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。

　　 目前 我国政府体系内财权和事权的现状是，层层向上集中资金，基本事权却有所下移，自上而下转移支付又跟不上的情况下，县、乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供。很显然，转轨时期， 工业 化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是县、乡两级政府，承担着宽广、具体的 政治 责任和 经济 责任。在这种背景条件下，亟需在明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下，使基层政权的事权、财权在合理化、法治化框架下协调，使制度安排具备使职责与财权尽可能对称的机制和导向性。这本是"分税分级"财政体制的"精神实质"所在，一旦不能落实，则成为基层财政困难的重要原因。所以说，问题的根源恰恰在于省以下还迟迟没有真正走入分税制轨道。

　　五级政府，难以实现五级分税

　　记者：您讲的很深刻很深入，当然，问题和矛盾积累了这么久，原因肯定是多方面的。

　　贾康：是的。顺着上面的思路往下看，我们还会发现，在我国，政府层级过多，大大降低了分税制收入划分的可行性。

　　实行分税制财政管理体制，则要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分 方法 。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。我国现行税种有28个，和其它国家比，为数不算少。然而问题的焦点在于，这28种税要在5级政府之间划分，是世界上其它国家未曾遇到的难题。

　　很显然，5级政府与28种税的对比状态，使得我国不可能象国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。

　　那么从长远考虑，具体而突出的矛盾马上表现在，设立了5级政府也就是需要把税源切成5个层次，而从税收的属性和各税种的不同特点看，分成三个层次相对容易，分成5个层次难上加难。

　　目前我国省以下体制的现状各地不一，有的安排了复杂易变的分享，有的则对县乡干脆实行包干制，总体而言，与分税制的距离还相当大，并且看不清缩小这种距离的前景与具体路径。这样看来，五级政府架构与分税分级财政的逐渐到位之间，存在不相容性质，近年地方财政困难的加剧，在一定程度上正是由于这种不相容性日渐明朗和突出所致。

　　还有一个深层次的原因是，财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存。

　　作为一个行政管理规则确定权高度集中的国家，中央对财政支出标准的决策，无疑会有较大程度的集中控制，但在分税分级体制建立过程中，集中程度需要随体制的逐步到位而适当调低，给地方各级一定的"因地制宜"的弹性空间。根据实际的制度安排，财政支出标准很多不是由财政部门来决定的，中央政府级次确定支出标准，有些已经具体化为中央各部门随机和相互攀比地确定支出标准和要求。因此，下级政府的财政支出，往往要实行多个上级部门提出来的支出标准和要求。在形成了实际的紊乱情况的同时，我国现存的突出矛盾是，基层政府事权重、收入筹措功能弱、区域差异悬殊，却又被要求实行上级政府规定为一律却由上级部门多头下达的财政支出标准。