财政税收论文：欧盟、英国和法国的运作模式、启示与借鉴

   内容 提要: 对欧盟、英国和法国公共财政支持节能的预算体制、组织实施管理体制、效果评价机制、支持原则和通行作法做了全面介绍，并就完善我国公共财政支持节能的运行机制提出建议：一是按照WTO规则，建立适合我国国情的公共财政运行体制；二是完善公共财政支持节能的管理体制；三是明确公共财政支持的领域；四是设立节能投资基金；五是将节能型技术和设备纳入政府采购目录。 
　　关键词：公共财政　　节能　　运行机制　　政府 
　　伴随着 经济 发展 和人民生活水平的日益提高，能源消费持续增长所引发的能源稳定、安全的供应以及由能源消费所引起的环境 问题 已成为当今阻碍世界各国经济持续发展的首要问题。 目前 世界各国都在积极寻求对策以解决这一全球性的命题，特别是在应对全球气候变暖，减排温室气体这一背景下，各国都在调整各自的经济增长模式、能源发展战略以及相关的政策，以减少经济发展对能源的依赖。在各种政策选择中，最为有效和无任何负面 影响 的政策是，通过各种手段来刺激节约能源，提高能源利用的效率。但是，节能工作的管理不同于一般领域的经济活动管理，它是横跨在各个领域的一项综合性工作。提高能源使用效率的活动既包括对原有生产和生活能力的改造，又包括对新增物质生产和生活能力的"额外"追加投资活动。正是因为节约能源、提高能源使用效率的重要性和开展这一工作的复杂性，西方各国近几年均加大了在节能方面的投入力度，把节能切切实实地纳入到国家经济发展的管理之中，包括建立相应的政府管理机构和执行机构，建立公共财政体制下政府支持节能的运行框架，把节能、提高能源效率所需的资金纳入国家的财政预算、制定颁布激励节能的税收政策等等。 
　　一、欧盟、英国和法国公共财政支持节能的运作模式 
　　（一）欧盟公共财政支持节能的运作模式 
　　1.资金来源 
　　财政预算拨款是欧盟公共财政支持节能的主要资金来源。欧盟目前用于能源 研究 方面的预算占欧盟全部预算的4.5％，另外，在欧盟正在实施的一个涉及165亿欧元的2002~2006年"五年综合计划"中，财政拨款22亿欧元用于提高能源效率方面，其中标准、规范的制定以及宣传推广预算为1亿欧元。 
　　2.运行机制 
　　欧盟对节能工作实行部门分工负责的体制，欧盟的节能工作主要由两个部门负责，分别是研究总司以及能源和 交通 总司。研究总司主要负责研究与开发项目以及示范性项目，其资金的支持也主要限于这两个领域；能源和交通总司主要负责示范和推广以及能效标准的制定，但是其示范性项目基本接近市场。为了保证 科学 性和透明度，欧盟吸收 社会 有关方面人士成立专家小组，负责对项目进行评估和验收。此外，欧盟还成立了欧盟成员国委员会，负责对项目进行决策，以使欧盟的决策符合欧盟各成员国的利益。 
　　3.效果评价机制 
　　欧盟及有关国家对公共财政支持节能项目的效果评价机制，主要体现在项目招投标制和项目合同管理制。欧盟各部门通过招投标制对项目进行直接管理，首先向社会公开发布项目指南，进行招标，各申请者将投标报告交给招标方，招标方再将投标报告交由专家小组，由专家小组打分，专家小组不进行决策，招标方将附有专家打分的报告交由欧盟成员国委员会讨论，并由其最终决定。对中标者，招标方与其签订一份详细的合同，这是整个项目管理的核心。为了加强对项目的监管，项目承担方每半年都要提交一份项目进度报告，招标方根据进度进行拨款。不仅如此，招标方中途还派出财务和技术官员对项目进行财务和技术上的检查和审计。 
　　欧盟成员国英国、法国对公共财政支持节能项目的效果评价机制基本相同。 
　　（二）英国公共财政支持节能的运作模式 
　　1.通过设置专门税种为节能项目筹集资金 
　　英国公共财政支持节能的资金通过设置专门的税种筹集，即通过对终端消费者征收能源消费税的形式来筹集节能资金。目前向终端能源消费者课税的水平是：电力0.043镑/度、天然气0.015镑/度（根据热当量换算）。能源消费税从2001年开始征收，当年征收了10亿英镑。能源消费税并不完全用于节能，比如，2001年征收的10亿英镑能源消费税的20％用于节能，其余80％用于失业和社会救助等社会福利事业。 
　　2.节能管理机构 
　　英国负责节能的政府部门是环境、食品和 农村 事务部（DEFRA）。该部的职责是制定相关节能政策和法规，管理政府对能效投资的资金，但不对节能项目进行直接的组织管理。政府对节能投入的资金是通过环境、食品和农村事务部下属的基金会来执行。目前环境、食品和农村事务部下面设立了两个基金，一是碳基金（Carbon Trust，CT），主要用于 工业 和交通方面的节能，二是节能基金（Energy Saving Trust，EST），主要用于建筑方面的节能。管理这两个基金的机构都是非盈利性组织，其在开展活动时，虽然可以对外收取一定的费用，但是其盈余不能用于对外投资，只能用于今后相应工作的开展和对相关项目的资助，其工作人员的待遇按照国家公务员的标准，其业务运作费用均根据预算从基金中支付。 
　　另外，英国负责可再生资源的政府部门是英国的贸工部（DTI），贸工部对项目进行直接管理，直接面向公众和私人团体，采取招投标的形式进行，通过项目的招投标、监管和评估等事宜直接对项目进行管理。 
　　3.基金的用途 
　　英国政府对节能的投入，按照预算直接拨给基金会，由基金会具体执行有关项目，但支持领域、支持方向是由有关政府部门来决定。目前基金主要用于节能技术的推广，高效节能技术的研发和示范，以及对终端用户采用高效节能技术、设备给予适当补贴三方面。上述三方分别通过一个国家级的、持续的项目来实施。 
　　节能技术的推广是通过"最佳节能实践项目"（2002年改为能源行动计划）来实施。该项目2001年的预算是2000万英镑，由英国最大的能源咨询公司AEA下属的ETSU来执行。ETSU有20多个雇员，下设案例开发部、技术推广部等部门。能源行动计划的活动包括直接面向公众和私人团体宣传、培训、推广和调研，并开展一些政策研究。该项目通过组织研讨会或出版物的形式公布在能效方面较为成功的实践，对成功的示范性项目进行推广，对各种用能设备、交通工具和建筑领域内的设计、建筑、操作和控制人员进行培训，同时也对能源效率方面的研究和开发进行财务支持，这种财务支持最高可以达到研究与开发总成本的49%.最佳节能实践项目是英国在发达国家开发的最为成功的节能项目，其投入产出比为〖BF〗1：15〖BFQ〗，即政府投入1英镑，节约的能源费用是15英镑。目前世界银行正将这一成功的做法在发展 中国 家逐步推广。 
　　高效节能技术的研发、示范通过"低碳创新项目"来实施。主要是鼓励、支持高效节能技术的研发，帮助某些新技术进行融资，以使其最大可能地实现商业化。该项目不仅支持高效节能设备技术的开发，而且也支持任何可提高 企业 能源效率的 方法 措施，如培训、管理系统软件的开发等。2001年该项目的预算是3600万欧元。支持的形式包括研发补贴、贷款贴息。其中项目研发费用的支持额度，一般最多不超过项目研发费用的50%. 
　　对终端用户采用高效节能技术、设备给予补贴，称为"资本津贴项目"。通过对终端用户提供一些税收优惠和特别折旧优惠，可促进终端消费者对节能的投资。该项目于2001年4月开始启动，由信托基金和财政部共同管理，2001年的预算资金是1.13亿欧元，2002~2003年度的预算资金达到2.1亿欧元。 
　　在上述三类项目的执行中，基金会独立运作，政府的环境、食品与农村事务部对基金的运作进行监管，但如果项目的资金投入较大，则需要政府部门（主要是DEFRA）、碳基金和企业等方面组成的专家组讨论决定。 
　　（三）法国节能体制与公共财政支持 
　　法国是欧盟国家中最重视节能的国家之一，其节能管理体制最突出的特点将提高能源效率与对环境污染的控制结合在一起，并成立了独立于各部门的综合机构"法国环境与能源控制署"，全面负责管理全国节能和对环境污染的控制工作。 
　　法国环境与能源控制署是法国中央政府直属事业单位，其署长由总统直接任命。在各级地方都有相应的机构。 
　　环能署的业务费用来自于中央财政预算，但中央财政部不对环能署直接进行财务预算。其预算方式是环能署每年根据选定项目和业务计划，做出自己的预算，并根据所申请项目的类型，通过环境部、工业部和科研 教育 部分别向财政部进行申请，如高效节能技术的开发通过科研教育部申请，节能技术的推广通过工业部来申请。这三个部门接到环能署的申请后，再进行自己的预算，然后向财政部申请拨款。财政部批准后向环境部、工业部和科研教育部拨款，再由它们将资金拨给环能署，由环能署进行组织运作。同样，法国的地方政府也对能源效率进行预算，对环能署的各地方办公室的业务开展提供相应的资金支持。另外，环能署也向欧盟进行项目的投标。因此，环能署的业务和日常运转费用来自四个方面，分别是环境部、工业部、科研教育部、欧盟和法国地方政府，2002年这一比例为81%，11%，5%，3%.2002年法国环能署总预算资金为4亿欧元，其中2亿欧元用于能源效率和可再生能源，1亿欧元用于废旧固体物资处理，1亿欧元用于环能署的办公费、人员工资和差旅费等业务运营费用。 
　　环能署是节能和环境污染控制的管理、组织机构，所有项目都通过合同委托其他单位来实施。虽然对项目的管理通过合同来约定，但环能署还定期组织审计官员对项目进行定期审计，项目完成之后，环能署组织验收小组对项目进行验收。 
　　环能署下设不同部门，负责相应的事务，管理各自的项目。对标的低于10万欧元的项目，各部门可以自行决定，10万欧元以上的项目由环能署的"资助决策委员会"决定。环能署各部门执行的项目，当资金规模超过4.5万欧元就采用招投标制度，但为了简化程序和提高效率，绝大部分项目招投标实行"议标制"，即对每一个项目召集5~6家单位进行投标，通过评标委员会讨论决定中标单位。 
　　在资金的使用方向上，由于法国能源消费中居民消费占50％左右，因此，法国非常重视节能的宣传和教育。为此，环能署下设500多个宣传点负责节能的宣传和教育。2002年，法国环能署在节能宣传和教育方面的预算为4000万欧元，占能效和可再生能源预算总支出的10％。 
　　二、英国、法国和欧盟公共财政支持节能的特点与启示 
　　（一）欧盟及其成员国政府无一例外地都在公共财政体制下支持节能，对节能的重视程度是决定公共财政支持节能力度的重要因素 
　　公共财政支持节能已经成为欧盟及其成员国推动节能工作的有效措施和途径。回顾近30年欧盟及其成员国的节能 历史 ，各国对节能重要性的认识大致经历了三个阶段。 
　　第一阶段：从1973年第一次石油危机到20世纪80年代中期。这一时期世界范围的节能热潮源于石油危机引发的安全意识，主要目标是通过能源的节约和高效利用，实现能源的长期稳定供应，确保经济、社会的发展。在此背景下，各国公共财政支持节能的力度不断加大。 
　　第二阶段：从20世纪80年代中期到90年代初期。20世纪80年代末期，随着世界石油价格的下跌以及欧洲能源情况的变化，能源危机的影响不断消除，能源效率问题逐渐被忽略，各国公共财政对能源的支持力度逐渐降低。根据世界银行的测算，这一阶段各国对节能的财政支持下降50％。 
　　第三阶段：从20世纪90年代初至今。世界范围的节能热潮再次高涨，源于全球气候变暖引发的生态环境保护意识，主要目标是通过能源的节约和高效利用，减少温室气体的排放，确保经济社会的可持续发展。基于此，欧盟委员会在2000年11月发表了题为"为了能源安全的欧洲战略"的绿皮书，号召欧洲各成员国实施节能战略。所以，20世纪90年代末期和本世纪初期，欧盟及其成员国重新开始贯彻执行能源效率复兴政策，在国家的预算分配中增加了对节能的支持力度，以保障能源安全和缓解气候变化。 转