财政税收论文：美国预算改革的经验与教训

 美国的 历史 并不长，然而其预算管理却已经达到相当高的水准。在这个历史 发展 过程中，美国预算改革功不可没。从1774年建国以来，美国预算 方法 几经多变，在不同时期推出了不同的改革策略。特别是1921年以来，美国预算改革步伐在不断加快，花样翻新，技术手段越来越先进，如1950年以前盛行的基数增长预算，50年代的效绩预算，60年代的规划设计预算，70年代的目标管理预算和零基预算， 90年代的全国效绩评估和效绩预算。从总体上说，美国预算改革多姿多彩，富有创意。然而，也正是由于美国预算改革标新立异，没有定式，没有结局，以至人们认为美国预算改革是不彻底的。其中既有教训，又不乏经验，值得我们借鉴。

　　美国预算改革的主要教训

　　--技术原因。在预算改革上，某一种形式不可能适用于全部情况。相反，改革的成功呈现两个方面的不同：第一，不同级次上的 问题 呈现不同的结果，部门技术和管理层次不同，预算也不同，政府部门主要关心任务，而在更高层次， 政治 动机显得更突出。第二，预算改革在不同部门之间的产出也呈现差异。那些在长期提供"硬"物质产品的部门（如五角大楼）发挥良好作用的预算技术通常并不一定适合那些短期提供"软"服务的部门。同时，他们也有一些共同点。比如，他们在设定和评估目标时较少考虑时间限制因素。而且，要达到的目标很难定义或定义模糊，因此要完成和测评也有困难。

　　--政治原因。预算方法不仅仅是一种简单的 计算 方法，它还是一种决策方法。就预算方法改革而言，它不仅改变计算方法，而且改变了 社会 资源配置的价值选择。预算方法的任何改变都可能 影响 到预算功能、资源的使用效率，进而影响到各阶层的利益。任何理性的程序都会在政治上被利用，并以其他人的利益为代价以达到自身利益。不同 分析 策略和方法的出现和消失，依据的就是他们所保护的利益。尽管管理者会发现改革的有利的一方面，然而他们从来不能取代居于预算核心的政治判断。任何预算改革都需要保持国会与总统之间的平衡、国会内部民主党与共和党之间的平衡。否则，任何改革都不能持久。通常我们会看到国会与总统之间的协调是不容易的事。这也可以用来解释一种常见的现象，即为什么不同政党的新政府，不愿采用上届政府的预算方法。

　　--社会 经济 制度原因。美国的政治社会制度决定了预算改革的社会基本属性。无论预算方法如何改革，它都不能背离大资本家利益集团的要求（如军火商、石油商、能源商等利益集团），广大市民在预算决策中的作用是十分有限的。这也是美国预算改革的社会制度局限性。

　　美国预算改革的主要经验

　　--根据社会经济形势发展需要改革预算方法。社会经济形势发展对政府职能提出不同的要求，不同的财政形势对预算也有不同的要求。美国预算方法改革的一个重要特点就是它能够顺应经济社会形势、实施不同形式的财政改革，最大限度地发挥政府职能，弥补市场缺陷，促进宏观经济的稳定与发展。克林顿为了消除巨大赤字，提出重塑政府，实施NPR和修改的效绩预算（MPB），取得了突出的成效。

　　--推进预算决策方法与预算测算方法的结合。美国预算方法改革从来不是孤立的改革行动，相反，它往往融合了预算职能、预算政策、预算决策程序的修改与完善。各种预算改革都在一定程度上推进了预算管理、预算设计与计划管理、目标管理、效绩管理的结合，促进政府管理效率和效能的提高。美国国防部、德克萨斯州及一些地方政府在零基预算、效绩预算等预算改革的成功 应用 表明，当预算方法只有与预算决策及其他方面改革协调一致时，预算改革才比较容易取得成效。

　　--充分吸收新思想、新 理论 、新 科学 技术，提高预算方法的效能。美国预算改革十分注意吸收同时期经济学理论、管理理论和技术、公共行政管理理论和文化理念成果、形成具有 时代 气息的预算文化。零基预算的应用得益于成本管理和控制学科的发展，目标预算的重要基础是目标决策学科的发展。克林顿政府的管理和预算改革体现了重塑政府的新理念如政府服务的效率评估、政府服务的商业化运作倾向和顾客服务的理念等。总之， 电子 计算机、互联网技术的普遍应用、经济学分析方法的引进、公共选择机制与决策程序的制衡等等，都极大地拓宽和丰富了美国预算管理的内涵和外延，预算管理得到不断的完善。

　　--注意技术的溶合与创新。没有一种预算改革形式能持续使用下来，然而，也没有一种预算改革的 内容 或形式完全消失。一般地说，每一种新的改革都从以前改革形式中吸收一些有用的信用或技术，然后以另一种形式或名称继续使用。有一种情况不能忽视，那就是任何一种改革都没有完全排除传统的预算方法，也就是说传统预算（增长预算、基数预算）在实际操作上还是很普及。