财政税收论文：德国的财政体制及财政平衡机制（一）

 2003年10月15日至11月5日，财政部财政 科学 研究 所按照部外事计划组团就公共财政制度 问题 赴德国进行培训考察。代表团在德期间访问了巴伐利亚州财政部等管理部门，并邀请慕尼黑大学国民 经济 系、国民经济研究所、巴伐利亚州地方议会（县乡联合体）、乡镇议会公共财政事务部门的专家学者，为我们介绍德国政府间的财政关系、地方财政运行机制以及财政平衡体系等方面的信息。其间，代表团成员与德国专家有广泛的讨论交流，还重点讨论了德国独具特色的财政平衡制度问题，包括其财政平衡体系的特征、运作机理及其效果。现就有关情况以及我们的一些认识和思考，简要汇报如下：

　　一、《基本法》为相对独立的三级财政体制奠定基础

　　德国的财政体制有其独到的特色，《德意志联邦共和国基本法》（以下简称"《基本法》"）有相应条款规定德国财政体制。其中，最重要的是对各级政府所承担的公共事务进行了划分，并由此确定了各自的财政支出范围和财力。

　　德国是联邦制国家，实行联邦、州、地方三级管理，相应实行分级管理的财政体制，各级政府均有自己独立的预算，即联邦、州、地方三级预算，分别对各自的议会负责。二战后，德国实行独具特色的" 社会 市场经济"，通过宏观调控在促进区域经济协调 发展 方面取得了举世瞩目的成就，其中，财政政策尤其是其财政平衡机制发挥了重要作用。

　　但由于各地财政资源差距很大，使得财政平衡机制面临越来越多的考验。以巴伐利亚州为例，税源充足的乡镇人均纳税超过3000欧元，而较差的乡镇只有200欧元。按照财政平衡制度要求，发达地区税收中的大部分要上缴用于财政平衡基金（人均税收3000欧元的乡镇要上缴1800欧元），但是发达地区的抵触情绪越来越大。同时，乡政府财政赤字也不断扩大。

　　德国的财政平衡机制是在社会市场经济背景下形成的一种兼有行政分权管理和财税调节等功能的财政体制。它在明确划分各级政府事权和支出范围并赋予各级政府一定税收权限的基础上，通过横向和纵向的财政平衡机制，来实现财力布局的纵向与横向平衡，以保证在全国范围内提供大体均衡的公共产品和服务。

　　（一）事权的划分

　　《基本法》对联邦、州、地方三级政府的事权范围作了原则规定。具体标准如下：

　　1.联邦政府的主要职责：负责国家安全和武装力量；联邦行政事务、财政管理和国家海关事务；对外交往和国际关系；联邦铁路、公路、水道航运、空中航运和邮电通讯；社会保障，包括失业救济、医疗、退休保险及家庭社会补助（联邦承担一部分支出，具体事务由相对独立的社会保障机构负责制定）；重大科学研究计划，主要是核能源、外层空间、航天技术、海洋开发等高 科技 研究；煤田和矿山开采等跨区域的经济开发等。

　　2.州政府的主要职责：负责本州的行政事务和财政管理；环境保护；卫生健康事业及保健设施建设； 法律 事务和司法管理，包括维护社会治安和公民安全；社会文化和 教育 事业等。联邦政府与州政府之间不是简单的直接领导与被领导的关系，其职责与财力界限十分明确，相互之间不能越权进行干预。

　　除了上述联邦和州之间明确划分的任务之外，法律还规定，有些事务由联邦和州共同承担。主要是扩建和新建高校、地区性经济结构的调整和完善以及改善农业结构和增进海岸防护等。由于这些事项属于政府应承担的公共经济范畴，且完成这些任务的财政支出较大，涉及范围广，因此由联邦和州两级政府共同负担更有利于这些任务的完成。

　　3.地方政府的主要职责：负责地方行政事务及行政管理；地方公路建设和公共 交通 事务；科学文化和教育事业，包括成人教育、学校管理、博物馆和剧院等的管理与维护；水电和能源供应；社会住宅建设和城市发展规划；地方性公共秩序管理；卫生和医疗保障；社会救济等。此外，地方政府还接受联邦和州政府的委托，承担诸如公共选举、户籍和人口普查之类的职责。

　　各级政府职责的明确划分，为确定各级财政支出责任提供了基本依据。联邦和各州各地方政府原则上分别承担实现各自职责任务所需的财政支出，体现了不同层次政府职责的任务分配与财政支出责任负担之间的一致性。

　　为了保证各级政府职责的有效实施和全国法律政策的必要统一，《基本法》对立法权作出了相应的规定，州和地方不得越权自行其事。在联邦任务范围内和与整体经济活动秩序紧密相关的领域，联邦享有单独立法权，有关法律规章只能由联邦制定和颁布。在其余事务范围，虽然联邦和州享有共同立法权但联邦却拥有优先立法权，这表明德国的立法权基本掌握在联邦手中。

　　（二）政府间税收的划分

　　德国财政收入来源由三个部分组成：税收收入、其他经常性收入和资本项目收入。其中，税收是德国各级财政收入的主要来源，基本稳定在75％左右。由此，分税制成为联邦德国三级财政体制中收入分配的基础。 目前 德国共开征42个税种，其中税额大和税源稳定的税种被列为共享税，其余税种为专享税。《基本法》第106条具体规定了各级政府的税种划分。

　　1.专享税。《基本法》106-1规定联邦税收包括石油税、烟草税、关税、烧酒税、咖啡税、遗产税、赠与税、保障税、资本流转税、汇兑税、交易营业税、公路货运税、所得税和增值税的附加税等，其中，联邦税收占全部税收收入的比重约13％。《基本法》106-2规定州的税收包括财产税、汽车税、地产购置税、啤酒税、消防税、彩票税和赌场税等，州税占全部税收收入的比重为4％左右。地方政府的专享税主要是 企业 营业和资本税、土地税以及地方性的消费和奢侈性开支的税收，比如娱乐税、饮料税、养犬税、狩猎和钓鱼税以及酒馆零售税等，地方税占全部税收总额比重约9％。