财政税收论文：外国财政投资法律制度的比较及其借鉴

　在 社会 主义市场 经济 条件下，财政投资作用的有效发挥，依赖于财政投资 法律 制度的健全与完善。 研究 和借鉴外国财政投资法律制度及其实践做法，对于加强和完善我国财政投资法制建设，实现政府职能，促进经济社会全面、持续、协调 发展 ，保证财政投资活动在法制化的轨道上健康进行具有重要意义。

　　一、外国财政投资体制的比较。

　　（一）美国财政投资体制

　　美国是自由市场经济国家的典型代表，市场在资源配置方面发挥重要作用，政府财政投资在社会总投资中的比重不到20％，大部分投资都是民间做出的。美国政府很少搞公营 企业 ，美国政府对于具有垄断力量的行业所做的政策选择是进行管制而不是将它们转为公营。美国财政投资尽管不是很多，但这并不表明美国政府在投资领域完全放任不管，而是积极发挥其补缺、引导和调控作用。在财政投资范围上，美国财政为高速公路、 医院 等基础设施和公用事业建设提供了大量投资，其中，州和地方政府是公共基础设施投资的主要承担者，联邦政府只是在环保和军事基础设施建设方面发挥主导作用。美国财政对于投资量大、风险较高的研究开发类投资极为重视，给予了积极支持，财政投资占研究开发投资总额的40％以上。美国财政对有外溢效应的 教育 投资十分重视，尤其是州和地方政府的财政支出中教育支出占三分之一以上。[①]美国政府注意运用财政投资手段促进地区经济均衡发展和产业结构的优化，自20世纪60年代起，美国相继颁布了《地区再开发法》（1961年）、《加速公共工程法》和《人力训练与发展法》（1962年）、《 农村 发展法》（1972年）等。为了加快西部和落后地区发展，美国国会专门通过了《田纳西河流域管理法》（1933年）和《阿巴拉契亚地区发展法》（1961年），并运用税收优惠、政府采购、直接投资等措施引导地区经济全面发展。

　　美国财政投资的资金来源，一般通过税收、收费、发行债券等形式筹措。对于地方政府负责的 交通 、教育等投资，联邦财政会给予一定的补贴。美国联邦政府给予地方拨款中的90％是有条件的拨款，包括"整块拨款"和"按比例拨款"。[②]近来不少人主张，对于像公路、环保、科研等基础设施投资项目，应当采取招标方式确定补贴，哪个地区出资比例高，就把不足部分补贴和项目给那个地区。地方政府负担的基础设施投资的资金筹措途径除税收外，主要通过发行债券筹集。一种是普通债券，以州和地方政府的税收和其他收入作为担保；另一种是收入债券，以特定基础设施建设工程的收益担保，靠其收益（如桥梁、公路的通行费）偿还本金和支付利益，这种方式占到所筹资金的三分之二以上。值得注意的是，美国近年来重视采用收费方式筹集公路、铁路、机场和港口等基础设施建设所需资金。其原因，一是税收筹资往往不能很好地体现谁受益谁付费的原则，二是难以解决基础设施建设的财政收支平衡 问题 ；而采取直接向基础设施的使用者收费则较好地解决了这些问题，并且可以避免联邦拨款方式不可避免存在的软预算约束问题，灵活多样的收费方式还可以提高基础设施的使用效率。

　　（二）日本财政投资体制

　　日本的财政投资是日本政府推动经济发展的主要手段之一，战后日本政府在运用财政投资方面也积累了许多成功的经验。一是健全投资立法。战后日本颁布的与财政投资有关的法律达20多部，例如在经济恢复时期颁布的《财政法》（1947年）、《地方财政法》（1948年）、《国有财产法》（1948年）、《土地取用法》（1951年）和《道路法》（1952年）；在高速增长时期，颁布了《河川法》（1964年）、《城市计划法》（1968年）；在稳定增长时期制定了《国土利用计划法》（1974年）等。二是加强对财政投资的计划指导。日本中长期经济计划规定了财政投资的总意图，专项计划为财政投资提出了具体要求。例如，1990年6月制定的《政府投资10年计划》（1991－2000年）中，对政府投资的规模及资金分配、主要措施以及实施计划的有关政策，都做了较为具体的规定。战后日本的政府投资一直是与国土开发计划紧密配合的，1950年日本制定了《国土综合开发法》。半个世纪以来，日本已多次制定并实施全国综合开发计划。三是利用财政投资干预经济。日本对政府企业的投资，其资金来源于财政投资贷款；对公共事业的投资，其资金来源于财政拨款。例如，日本一般 会计 预算资金，最主要是用于产业经济和国土保护与开发等所需的费用。这些财政投资资金，对于固定资产投资、调节经济景气以及对私人投资的引导等方面起到了重要的调节作用。[③]四是重视区域经济均衡发展战略。这方面的措施主要有：制定全国综合开发计划、加强地区开发的政策性 金融 支持、加强基础设施及公共工程投资、重视地区发展立法。例如，日本通过制定《北海道开发法》（1950年）、加强预算投入等措施，成功地开发了经济落后的北海道地区。[④]五是积极发挥财政投融资制度的作用。日本根据财政投融资的有偿性、计划性和政策性的特点，通过规范化的运用，大力发挥财政投融资在集中建设资金、调节经济结构、合理配置资源、引导社会投资等方面的重要作用，在世界经济发展史上写下了成功的一页。

　　（三）其他国家财政投资体制

　　澳大利亚财政投资范围限制在少数公共及基础设施领域，包括电力、煤气、供水、公路、铁路、港口、民航、电信等基础性项目以及文化、教育、社会福利等公益性项目，同时也参与重要资源性项目的投资。澳大利亚各级政府投资责任的划分十分清楚，联邦政府投资仅限于国防、外交以及全国性的跨州的基础性和公共性项目，各州政府负责本地区的基础性和公益性项目投资，并具有投资决策权和筹资权。澳大利亚通过各级政府设置的国库部，对财政投资实行严格的直接控制，控制的目标是财政预算平衡，必要时也采取停止审批新的建设项目和停止拨入建设资金等行政手段。在财政融资体制上，澳大利亚联邦政府在整个公共部门的财力分配上居于主导地位，形成了"资金向下流动格局"，藉此，联邦政府通过自上而下的补助形式，调节各州间公共工程及基础设施资金需要的不平衡。[⑤]与此同时，政府充分发挥地方财政信用作用，并以信托投资方式加强公共基础设施建设。为了填补财政投资资金缺口，澳大利亚还利用政府信誉在国内外资本市场上融资，以弥补财政收入的不足。

　　在20世纪80年代中期以后，伴随着市场私有化浪潮和经济体制改革进程，以色列、埃及、土耳其三国的公共产品投资领域逐步向国内外企业、个人和社会中介机构开放， 目前 三国在公共投资领域已经形成了政府、企业和个人投资主体多元化和融资渠道多样化的新格局。但政府财政资金仍然是公共设施最重要的建设资金来源，并利用发行外债、对外直接借款以及通过出售公营企业或特许经营权转让等方式，广泛筹措财政投资资金。

　　二、外国财政投资项目监督管理制度的比较

　　（一）美国财政投资项目监督管理制度

　　美国财政投资项目监管制度具有下列特征：一是监管体系健全。美国财政投资项目监管分为国会监管、政府部门监管和公众监督三个层次，美国国会的会计总署对公共工程投资项目资金的使用及执行情况，通过公布报告和提出建议等形式行使监督权。美国政府职能部门是财政投资建设项目的具体规划、组织和实施者，对所辖项目的监管负有义不容辞的责任。政府职能部门还常常将一些监督检查工作委托给各类社会中介组织进行（如美国环境保护协会）。美国1978年建立了总检察官制度，并设立相对独立的监督评价机构，对财政投资项目进行定期或不定期检查，有效地防止和纠正了政府职能部门对自身管辖项目监管不到位的问题。美国财政投资活动必须十分透明，并通过专家委员会、听证会、新闻媒体等形式接受公众监督。二是对财政投资项目实行事前、事中、事后相结合的全过程监管。美国政府各职能部门对财政投资项目的监管从项目规划即已开始，这一阶段的监督主要体现在对规划征询公众意见、开展调查、举行听证等。财政投资项目规划方案得到批准后，都要进行招标，政府监督有关各方严格依照法定的程序和条件进行招投标活动。在项目设计阶段，政府部门管理人员要向专家咨询，对设计图分阶段与专家和设计单位进行沟通。在施工中，政府部门或者派出自己的人员或者聘请中介机构进行监管，工程完工后要进行严格的验收和评价。三是项目监管程序化、制度化、定量化。美国对财政投资项目的监管严格依据有关法律、规范和标准进行，尽量采用定量指标来衡量被检查对象的行为，并定期提交检查报告。四是强化信誉与风险约束。美国对设计、施工、监理等承包单位不采用评定资质的办法，对工程建设质量也不设专门的政府工程质量监督机构，而是靠风险约束和信誉制度等市场办法进行管理。五是重视加强对财政投资资金的使用管理。例如，美国政府对研究开发的投资，一是采取签订合同的方式进行（包括成本加固定利润合同、成本合同、成本分摊合同），二是通过研究资助的方式拨款。六是严格处罚制度。对一般工作上的失误，采取提出改进意见的方式，督促有关单位改进；对违法违规行为，则采取罚款、赔偿、终止合同、取消资格等处罚；对严重违法行为，由司法机关立案调查直至追究刑事责任。