财政税收论文：论荷兰高等教育财政的改革

 关键词：荷兰；高等 教育 财政；拨款模式；科研经费；学生缴费

　　荷兰是欧洲高等教育财政改革走在最前列的国家之一。自1980年代以来，荷兰实施了以产出为基础的拨款模式，教学经费拨款与科研经费拨款分开拨付，学生缴费上学等一系列改革举措，建立了一个基本符合公平与效率政策目标的高等教育财政体制，顺利地推进了高等教育的持续、稳定、协调的 发展 。本文探讨荷兰高等教育拨款模式、科研经费制度、学生缴费与资助制度等方面的改革，借此对深化我国高等教育财政改革有所裨益。

　　一、荷兰高等教育财政运行中的体制特征

　　荷兰的高等教育系统由大学、高等职业教育学院（简称HBO学院）、开放大学这三个部分组成。

　　1999年荷兰有13所大学，其中3所为技术大学，1所为农业大学，9所为普通大学。大学在校生为17万人，每所大学的平均在校生为12000人。依据1986年修订后的大学教育法，大学的使命在于从事教学与科研，促进经由科研获得的知识的传播，养成 社会 责任感，提供 研究 生教育。13所大学提供的课程范围不同，最大的两所大学Utrecht大学和Amsterdam大学提供104种学位课程中的绝大多数，其它大学提供课程的范围小些。大学若要开设新的学位课程首先须看政府是否给予资助。

　　高等职业教育学院旨在为需要高等职业训练的专业人员提供 理论 与实践方面的训练，促进个人的发展。1999年荷兰共有96所高等专业教育学院，在校生22万人。高等职业教育学院的职能是提供教学服务，在特殊场合下从事 应用 研究，促进学生专业的发展，并提供部分研究生课程。高等职业教育学院提供的课程包括教师培养、农业、技术培训、医疗服务、商业、社会工作、表现性 艺术 。

　　开放大学创建于1984年9月1日，它有一个总部和18个地区 学习 中心。开放大学通过远距离教育的手段提供高等教育，1987年开放大学的在校生为3.5万人。开放大学的职能是：为学生从事专业的独立实践作准备；为需要科研技能与学术洞察力的职责的履行而培训；促进个人发展；养成社会责任感。开放大学提供大学和高等职业教育学院的类似的课程，只不过它采用远距离教育方式。课程主要包括法学、 经济 学、管 理学 、工程学、 自然 科学 、社会科学、艺术等领域的课程。在开放大学，无入学要求、自由选课，自定学习步子。 目前 开放大学面临的主要 问题 是大学容纳能力有限，需实行名额限制，并且学生学习时间过长。

　　传统上荷兰的大学和高等职业教育学院是两个相对独立的世界，但近年来两类学校不断地接近，趋同。

　　就公、私立教育的属性而言，荷兰的13所大学中有10所是公共法人团体，3所是在私法的基础上创建的。但除了创建的基础有所不同外，公、私立大学几乎不存在差异。绝大多数高等职业教育学院由私人举办。但私人举办的特定性质并不意味着这些学院不必依从国家预算、国家的规划和资助系统。为了得到政府的资助，这些私立学院同公立大学一样必须遵从政府的方针、 法律 、规则。政府对高等职业教育学院的调控的详细程度可与大学相比拟。当然，在内部管理上，高等职业教育学院比大学还是拥有更大的自主性。

　　荷兰是一个社会民主的福利国家。换言之，它依据社会民主原则治国，它相对较繁荣和较平等。由于没有一个政党在议会中拥有多数席位，故实行多党联合政府，中央政府在国家和社会生活中担当重要的职责和角色。虽然有时公共经费会削减，也会实行分权，但这只是暂时的变化，从总体上看社会的基本结构变动不大。高等教育的供应被认为是政府的职责。政府确定教育政策框架，将年度预算资金拨付给大学、高等职业教育学院和开放大学，政府拨款占高校收入的90％左右。目前的高等教育政策主要依据1986年的大学法、高等职业教育法、学生补助法和其它补充性的法律和规章，高校的课程要求依从1981-1982年的大学法。

　　即将出台的高等教育和科研法将不同类型的高校置于统一的法律框架中。自1988年以来，高教机构与教科部的关系受国家层次的两年一度的协议或高等教育和科研计划指导，此举使大学拥有更大的自主权。高校自主权的扩大也受高教质量控制机构施加的约束，质量控制或者是一种自我评价，或者是外部机构如督学及外部评审委员会的评价。

　　二、荷兰高等教育拨款模式改革

　　自20世纪60年代至90年代，荷兰的高等教育拨款模式经历了四次改革。前三次改革是渐进的，1990年的改革是激进的。早期的三种拨款模式的共同特征是依据下列公式拨款：预算=数量×价格。在高等职业教育学院，预算拨款等于学生数乘以实际的（或规定的）成本。在大学，它等于上述预算拨款外加科研总量或规模与实际的（或规定的）成本的乘积。早期的三种模式可称之为需求模式（Claim Model）。

　　荷兰的第一代拨款模式是投入／申报模式（input/declaration model）。自1960年始荷兰实施此模式，此模式以Piekaar要素而得名。Pikaar是荷兰的教育部长，他负责将可利用的公共资金拨付给大学。所谓要素（或标准）即学生的估算的成本。利用要素可将学生数与大学规模、经费总量相联系起来。随着学生数增加，预算也随之而增加。由于要素只为教育部的极少数人知晓，此拨款模式缺乏透明度和责任制，高校对此颇多怨言。

　　第二代拨款模式是投入/标准模式（input/norm model），此模式始于1971年。由于大学对要素不知情，因而也就无从判断政府对大学的期望是什么。为此他们自己从事现实的成本结构的调研。依据大学的研究成果，教育部制定了一种复杂的和精致的拨款模式，旨在公开地将任务与手段相联结。此模式的基本 方法 是精确地 计算 特定课程的现实成本，并加以概括，以便用作拨付资金的标准。在教学拨款中，建立分属六组（艺术、自然科学、社会科学、医学、技术、农业研究）的学生的标准的工作量。依据学校的时间表和教师工作时数，可计算出一定数量学生所需的教师数。考虑规模效益及所需的数辅人员，再对师生比进行调整，并在进一步考虑设备、场地、能源等支出标准后，就可建立一个更为复杂的拨款模型。

　　第三代拨款模式是依据产出和标准的模式（output/norm model）。第二代拨款模式主要依据学生数或投入。但是，自1970年以来，此模式越来越不适应高教发展的要求。挑战主要来自两个问题：首先是学生人数的激增。学生数的增长意味着高等教育预算的自动增长，但70年代末以来国家预算难以支撑这种增长。第二个问题是高教系统的低效率。1982年前，预定的大学学习平均时间长度是五年，但1982年实际的平均时间长度是7.2年。相当一部分学生是"永久"的大学生，无完成学业的意愿。大学生的辍学率很高，40％-45％的学生不能完成大学学业。在政府预算紧张的情况下，此种状况令人不能接受。为了解决上述问题，1978年教育部建议在大学系统引进双层结构（two-tier structure）。1979公布了草案，1981年国会通过了双层结构法案。双层结构法案的核心 内容 包括三点：一是大学学习计划的第一层（或阶段）为期四年，将原先的五年压缩了一年。二是完成大学学业的时限最长不超过六年。超过六年期的学生被取消参加大学学习计划的机会。三是完成第一层学习计划的学生经过挑选后可继续第二层特殊课程的学习。第二层的学习方案有四种，包括为期两年的医科的专业课程，一年的师资培训课程，最长为两年的专门化的专业课程，最长为四年的研究奖学金课程。依据1981年的双层结构法案，荷兰的第三代拨款模式在原有的模式的基础上引进了一个被称为教育/需要模式的新拨款模式。为了计算所需的教师工作负担，大学学生人数的计算要乘上一个反映大学特定领域的毕业生毕业率的因素。第三代拨款模式的实践结果有喜有忧。喜的是大学生的平均学习期限由1970年的7.2年下降到5.4年，大学系统的效率提高了25％，教师和学生的工作量都有所增加。忧的是完成第一层的大学生的比率为62％，只有12％的大学生进入第二层学习计划。第三代拨款模式对改善高教资金配置起到了一定的作用，高校不得不提高效率，削减低效率的项目，于是生均成本逐步下降。

　　第四代拨款模式是产出/一次总付拨款模式（output/lump sum model）。1982年开始运作的第三代拨款模式主要有两个不足之处：一是模式本身十分复杂。二是依据毕业生的实际产出计算必然导致预算要求超过可给予大学的资金的上限。为了保持模式的完整性，就必须减少高校实际承担的任务。在初期，教育部在部内决定经费的必要的削减，这意味着教育部决定哪些系科削减经费甚至关闭。教育部采用的方法是对一定数量的不同的标准作压缩以便预算不超支，教育部指出高教预算削减从1983年的2千万荷兰盾增至1986年的6千万荷兰盾。自1987年至1991年教育部实施"选择性的收缩与扩张"计划。自1992年始，削减的经费占政府拨款的6％，达到1亿美元。在经费压缩条件下，大学系统中的许多教师不再视教育部为伙伴，而是视为对手，教育部感到了这种敌意。鉴于上述两个理由，第三代模式不再能充当教育部与大学之间的对话的手段。如果教育部继续侵入大学自由的领地，决定高教系统经费的增减，它就需要大量的有用的信息以作出明智的决定，而充分的有用的信息因 政治 原因并不能得到保证。1986年荷兰国会通过了高等教育的自主与质量的政策文件。此文件构成了1993年高等法案的理论基础，它重新界定了政府的职能，政府不再是一个管理者，而是一个伙伴、调停者。