财政税收论文：战后发达国家财政与经济关系的新变化及其启示

  内容 提要:战后，随着发达国家 经济 社会 职能的变化，财政与经济之间的关系也发生了重大变化：财政预算的基本目标是为了实现充分就业和经济的稳定增长，财政预算的赤字、盈余本身不是目的，而是实现以上目的的手段，应在动态中实现财政收支平衡；20 世纪90 年代以来，也逐步注意国家财政、 企业 和居民个人的承受力，控制财政赤字和财政风险。这给我们提供了有益的启示。 
　　第二次世界大战以后，发达国家财政与经济之间的关系发生了新变化，主要体现在：发达国家对经济的调节已经由消极被动变为积极主动，由短期变为长期，由零散变为系统，由低水平变为高水平。与此相适应，财政在国家调节经济社会当中的地位提高，作用上升，财政预算的基本目标已是为了实现充分就业和经济的稳定增长，财政预算的赤字、盈余本身不是目的，而是实现以上目标的手段，因而在一定时期预算可以是盈余，也可以是赤字在动态中实现财政收支平衡。20 世纪90 年代以来，也逐步注意国家财政、企业和居民个人的承受力，控制财政赤字和财政风险。发达国家财政与经济关系的新变化，不仅对其本国的经济社会产生了重大的 影响 ，对我国的财政改革和财政调节也提供了有益的启示。这种启示主要体现在： 
　　一、财政应更加突出其公共职能，并根据 时代 发展 的要求，丰富公共职能的内容。财政归根结底是为经济发展和社会稳定服务的，应在经济社会发展中逐步实现财政收支平衡财政的公共职能大致包括提供公共产品和服务、调节经济、进行社会管理和维护国家安全等方面。战后以来，发达国家财政的公共职能不仅趋于突出，而且公共职能的内容也得到了丰富和发展。20 世纪80 年代和90 年代以来，在 总结 战后初期至70 年代经验教训的基础上，发达国家财政逐步减少了对经营性、营利性领域的投入，更加重视民间资本在这些领域的主导作用，而财政主要是通过间接手段，与民间资本配套，引导、支持和推动民间资本的投入。根据古典学派的观点，宏观调节和收入分配不属于公共财政的内容，但到了凯恩斯主义时代，它们便成了公共财政不可或缺的组成部分。也就是说，公共财政的制度和政策更趋成熟了。所谓财政的公共性，是指财政归根结底是为经济发展和社会稳定服务的，也就是为全体纳税人服务的。财政赤字规模的大小当然应考虑国际上通行的警戒指标（如欧盟提出的财政赤字不超过GDP 的3 % ， 国债余额不超过GDP 的60 %等等） ，但更重要的还是适应经济社会全面、协调、可持续发展的要求。财政赤字，主要是与市场经济相联系的，是调节资源配置和收入分配的杠杆或手段。当然，财政也具有自身的相对独立性，也要注意财政赤字的可控性。但最重要的，还是要把财政赤字放在经济社会的大环境中来进行考察。不是财政赤字越多越，也不是一有了赤字便标志着财政经济已"濒于崩溃"。财政政策引导、支持和推动了经济发展，而经济发展又为财政增收提供了保证，经济决定着财政实力的大小。经济与财政之间是一种双向互动的关系。所以，应在经济社会的发展中，在动态中来实现财政收支平衡。 
　　二、应当妥善处理改革（包括财政改革） 与发展、稳定之间的关系，把握好改革措施出台的时间和力度改革与发展、稳定之间应当说从长期、根本上是一致的，即改革是为了更快、更好的发展和实现稳定，为发展和稳定营造良好的环境。但在一定时期内，它们之间又存在着矛盾，在特定条件下（如经济衰退时期） ，这两者的矛盾可能还比较尖锐。因为一定改革政策的出台，不仅可能在一定时期、一定程度上延缓、抑制经济恢复和增长，而且由于改革是对利益格局的调整，它必然会触动不同群体的既得利益，从而包含了不稳定的因素，而这在经济萧条时特别敏感。所以，必须妥善处理改革与发展、稳定之间的关系，三者关系是一个有机整体。凡是有利于发展和稳定的措施应优先和加快实施，凡是在一定时期内不利于发展和稳定的改革改革措施可放缓实施，凡是使老百姓普遍受益的改革要大胆实施。为了使改革获得最广泛的支持，应尽可能使多数人受益，从而缓解社会各类矛盾，化解各种不稳定因素。出台改革措施时，必须统筹兼顾，考虑到社会稳定和社会公平，把改革的力度和社会所能承受的程度协调起来。一是在经济繁荣时期可适当多出台一些改革政策，但对这种繁荣也应进行客观、全面的 分析 ，不可盲目乐观，并考虑改革成本的大小和民众的承受力，再来选择出台改革政策的时间和力度，而不可盲目冒进，否则便可能是欲速而不达。二是在经济萧条时期，则应以出台刺激经济政策为主，少出台改革政策，以保持经济社会的相对稳定，为进一步改革积累条件。如果在萧条时期贸然出台过多改革政策，不仅可能迟滞经济复苏的进程，而且可能使改革计划夭折。三是在制定改革政策时，应尽可能减少和避免政府目标偏离社会目标的倾向，尽可能排除既得利益集团的干扰，以保证改革的公正性。 
　　三、不仅应当注重财政调节的规模和数量，更应当注重财政调节的结构、质量和效益财政调节的规模和数量对于推动经济的持续协调发展当然是重要的，应当予以注重。但政府在对国民经济进行短期调节时，要为中长期财政、货币政策操作留下一个弹性空间，不能一次用满、用足，应抑制公共支出过快膨胀。根据经济社会发展的客观需要，财政在一定时期内出现一定的赤字、政府发行一定数量的国债是不可避免的，但无论是赤字还是国债，均应既考虑经济社会持续发展的要求，也考虑国家财力、企业和居民个人的承受力，以及对企业、居民个人投资和消费信心的影响，应将赤字和国债均控制在警戒线以内，国债应做到借债适度，用债合理，按时偿债。不仅应看到显性国债及其影响，还应看到隐性国债（或有债务） 及其影响，全面控制财政风险。在 现代 经济的虚拟化过程中，没有一点泡沫是不可能的，但是，政府应在促进实体经济发展的同时，及时调节银行、企业和资本市场的扩张行为，避免过度泡沫化，特别是应控制银行不良债权的过度增加。仅仅注重财政调节的规模和数量是不够的，因为这不仅可能造成财政调节的重点与经济社会发展的"瓶颈"相错位，而且容易造成财政投入的低质量、低效益，从而浪费纳税人的资金。所以，注重财政调节的方向、结构、质量和效益是更为重要的。尤其是在产业结构处于转轨的时期，能否根据经济社会发展的客观要求，及时、准确地调整财政调节的方向和结构，对于确保财政调节的质量和效益具有特别重要的意义。如日本在战后初期，为了缓解物资匮乏，迅速复兴经济，实行了"倾斜生产方式"，财政重点支持了煤炭、钢铁、电力、化肥等基础产业，在20 世纪50 年代中期至60 年代末期的经济高速增长时期，财政转而重点支持了装备制造业、汽车、造船、石油化工等重化学 工业 部门，在70 年代初期至80 年代初期，又转向重点支持了 电子 计算 机、集成电路、原子能等知识密集型产业的发展。应当说，日本这几次财政调节重点的转变与产业结构转换和升级的方向是基本一致的，因而财政调节重点的确定也是比较准确和比较成功的，基本实现了经济社会运行与财政运行之间的良性循环。但是，80 年代日本财政调节重点或者过于集中在鼓励民间企业在海外购买有价证券、购房置地、盲目参与并购企业上，从而助长了泡沫经济的膨胀，或者依然集中在某些已过剩的行业上（如公路建设等） ，出现了结构僵化，造成许多资源的闲置和浪费，没有根据经济发展水平的提高和产业结构的升级相应转变调节重点，从而使财政调节的质量和效益显著降低。 
　　四、推动经济增长不仅靠财政，更重要的是应扩大民间需求因为民间需求对于推动经济增长起着根本性、先导性的作用。而民间需求能否得以扩大，又取决于民间的消费预期和投资预期。将财政的主要职能从直接干预市场资源配置转到收入再分配调节上来，改善消费环境，正确处理消费与投资的关系，将提高消费率、特别是居民消费率作为扩大需求的着力点。扩大需求是经济增长的主要依托。需求分为消费需求和投资需求两部分，投资的最终目标是为了满足消费。消费不振，大批生产资料和生活资料积压、滞销，最终会影响投资。