财政税收论文：西方国家国库管理制度特点及借鉴

 一、西方主要市场 经济 国家国库管理制度的基本状况

　　（一）法国的国库管理制度

　　1.国库单一账户管理。法国实行国库单一账户制度，即由经济财政部门在中央银行（法兰西银行）开立国库单一账户，将所有政府现金资源集中于该账户统一管理，同时设置国库分类账户与国库单一账户配套使用。其中，国库分类账户是国库为所有政府支出部门分别开设的，用以记录政府资金变动和各部门资金使用的分账户，但实际的付款过程通过国库单一账户处理。

　　2.国库现金管理。国库现金管理由经济财政部下属的公共 会计 司负责，后者在政府部门和全国各地区都派驻有公共会计师，全国公共会计师约有3000名，全部是财政部的公务员。各级地方政府的预算由地方政府负责制定，但收支账目由经济财政部派出的公共会计师负责管理。每个支出部门都在法兰西银行开设一个账户，这些账户全部与法兰西银行总行联网。每日营业终了，经济财政部公共会计司与法兰西银行通过 计算 机汇总各部门支付总额，确定国库现金余额。

　　3.资金的收纳和支付程序。在收入缴纳和报解方面，在无异议的情况下，由纳税人向税务机关或任何一家银行以支票的形式缴纳税款，支出通过银行清算系统上划国库单一账户。

　　财政资金支付程序是：当国库实际支付给商品服务供应商时，才将资金从国库单一账户中划转出去，包括四个步骤：（1）支出部门签订购买商品与服务的合同；（2）支出部门审核供应商的发票，计算国库应支付的资金数额；（3）支出部门附上相关的凭证提出支付指令，同财政部派驻各部门的公共会计师审核并签发支付令；（4）出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一账户支付给供应商。

　　4.国库的监控机制。在监管方面，除了经济财政部侧重对国库的日常业务监管外，还有审计法院侧重事后监管。前者的监管包括：财政监察专员对中央各支部和大区的财政监管；公共会计师对资金拨付的监管；直属经济财政部的财政监察总署对部门领导下的税务总局、海关总署及国库司、预算司等业务司的账目和执法质量与工作效率的检查。审计是国家最高的经济监督机关，独立于议会和政府。除审计国家决算外，审计法院的主要工作是依法对公共会计师和公共支出决策人进行监督。公共会计师每年都要把账目送交地方审计法庭或审计法院接受详细审计，发现 问题 视情节轻重予以赔偿损失、撤销会计资格、开除公职、取消退休金保障等处罚，直至追究刑事责任。对支出决策人员的监督同样严格，如果发现在决策过程中有违反财政法规的行为或其他问题，可视情节轻重，由审计法院通过检察院向财政预算法院或刑事法院提起诉讼。

　　（二）意大利的国库管理制度。

　　1.国库的机构设置。国库部的全称为国库、预算及经济计划部，国库业务主要由国库部下属的国库司负责管理。国库司下设秘书处，私有化及财政经济计划处，公共债务处，国际财政与经济事务处，市场、财政及信贷系统监察处，反洗钱、国库收入及货币争议事务处，以及国家援助、竞争及拨款处等7个处。另外，还设有总体事务服务部，负责人事管理和运作事务；专家 科技 委员会，包括科技组和专家组；中央审查办公室，负责管理政府资金资源和政府债务，监督现金和债务流量，处理国际财政经济事务。

　　2.国库单一账户管理。1976年开始实行国库单一账户制度，即将政府部门的所有现金资源（包括税收和其他预算内外收入）全部集中到国库在央行开设的国库单一账户，实行集中收付管理。同时，国库建立分类账册管理信息系统，管理政府部门的财务信息账户。每个部门（包括大区、市政）在国库部都有自己的分类账册，由国库统一记录资金流量和运用情况。但是，当涉及实际付款时，则由国库部门通过设在央行的国库单一账户来处理。

　　3.资金的收纳和支付程序。由于国库分类账册系统与央行的商业银行的结算系统是相互连接的，国库在进行资金收付管理时主要借助银行结算系统进行清算。中央财政的税收征管程序是：纳税人先向执收部门申报纳税，待执收部门核定金额后，直接到商业银行缴纳税款。一方面执收部门通过计算机系统将纳税信息上报国库，由国库记录收入数量等有关信息；另一方面商业银行通过结算系统将资金划转到央行的国库单一账户。中央财政的资金拨付程序是：预算支出单位在年初应向国库提交财务计划，说明各个时段（如季、月）的现金开支需要，国库部根据现金流量管理需要为每个支出单位确定分时段的资金使用限额。当支出单位需要支付某笔款项时，首先应向国库部（或分支机构）提出用款申请；其次国库部在确定所分配的资金使用限额足够支付、单一账户的现金余额充分以及核实有关商品或服务提供的凭证之后，承诺付款；最后由国库部通知央行从国库单一账户中将款项直接向商品或劳务供应商支付。

　　4.与央行的关系。意大利国库部与央行之间的分工协作关系有明确的规定。国库将国库单一账户设在央行，并负责该账户的有关政策管理，国库单一账户的所有收支都必须严格按照国库部的通知要求进行处理。央行负责国库单一账户的具体操作业务，包括收入划转和资金拨付。

　　国库部将国库单一账户设在央行，一方面便于银行结算系统进行清算；另一方面可保证资金的安全性。央行承担国库单一账户业务，既可以加大银行资金周转量，提高其信誉，又可以获得充分的财政资金运转信息，强化基础货币管理和财政货币政策协调。因此，虽然国库部支付给央行的代理费用相当低，几乎可以说没有，但央行也愿意承担该项业务。

　　（三）美国的国库现金管理 方法 。

　　1.国库现金的日常操作。美国财政部除在央行开立存款账户外（在央行账户的日终现金余额基本保持在50亿美元左右），其余大量现金则存入几家大型商业银行，即"税收与贷款账户"。

　　根据每天国库收支预测，当央行账户日终现金余额可能低于50亿美元时，财政部在当天或次日上午11时以前，从商业银行"税收与贷款账户"调入现金补足；当央行账户日终现金余额可能高于50亿美元，财政部即将多余现金转入"税收与贷款账户"，赚取利息收入。

　　2.定期发行短期债券。美国财政部通过定期发行短期债券的方法，来平衡年度内季节性国库收支余缺，实现熨平国库现金流量波动和提高国库现金使用效率的目标。通常短期债券是定期发行的，季度内每次发行的额度大致相同，以便使投资者形成稳定的预期和投资决策；而季度之间每次发行额有所不同，它是根据季度国库收支预测决定的。美国期限为13个星期和26个星期的短期债每星期发行一次，2000年第二季度每次发行160亿美元左右，第三季度每次发行180亿美元。除定期发行外，发达国家偶尔还不定期发行期限在13个星期以内的债券，即现金管理债券，以满足国库支出的临时性需要。

　　（四）英国的国库现金管理方法。

　　1.进入货币市场进行日常运作。英国财政部只在英格兰银行开设存款账户， 目前 日终现金余额保持在2亿英镑左右。根据每天的国库收支预测，若央行账户日终现金余额可能低于2亿英镑时，英国债务管理局在发行短期债券外，会卖出或回购所持有的 金融 工具，筹集国库所需现金。回购是指债务管理局暂时卖出优质金融工具，并放弃所有权，待约定时间过后再按既定价格购回金融工具，并收回所有权。若央行账户日终现金余额可能高于2亿英镑时，英国债务管理局会买入或回售优质金融工具，并拥有所有权，待约定时间过后再按既定价格售出金融工具并放弃所有权。

　　2.保证国库现金安全性的做法。为了充分保证国库现金的安全性和所持金融工具的流动性，从而随时保证国库支出的需要，英国债务管理局规定：（1）回购或回售交易，必须具有十足的优质金融工具作为抵押；（2）买入或卖出的优质金融工具，其剩余期限最长不能超出半年；（3）优质金融工具包括英国政府债券，信誉卓著的商业银行发行的英镑短期票据，以及美国政府债券和德国、法国发行的欧元政府债券等；（3）按照《马斯特里赫特条约》的规定，欧盟各国的央行不能向本国财政部发行隔夜信贷来弥补其预算收支差额，为此英国债务管理局与几家大型清算银行签订了《备用透支协议》，以应付国库的资金急需。

　　二、西方市场经济国家国库管理制度的主要特点

　　（一）单一化、集权化的国库管理运作机制。

　　市场经济国家的国库管理运作机制主要体现在两个方面：

　　1.普遍设置国库单一账户。尽管由于各国的 政治 、经济、文化背景不同，从而对国库单一账户的称谓也各不相同，如法国叫"国库特别账户"，OECD国家多称之为"单独账户"，但其内涵基本是相同的，即将所有政府现金资源（包括预算内和预算外资金，税收收入和其他非税收入）集中在中央银行账户，不准在其他银行开设账户。与国库单一账户配套使用的是国库分类账户，即国库为所有政府支出部门分别开设分账户用以记录政府资金的变动和各政府支出部门以及机构的资金运用，并向政府提供相关信息，当涉及实际拨付时，则通过国库单一账户来处理。