财政税收论文：试论政府公共危机决策的困境与机制创新

 [摘　要]　危机决策能力是 现代 政府必备的行政能力。近年来我国公共危机事件频发，暴露了各级政府传统公共危机决策能力的不足与机制的缺陷。我国政府应建立危机的应急决策机制；完善国家危机管理法律 体系，建立危机预警系统，开展危机管理素质 教育 和培训，以提高政府决策者和 社会 公众防范危机的能力。

　　[关键词]　危机决策；困境；创新

　　纵观当今世界，在国际局势变幻莫测、国内改革日趋深化的 时代 背景下，危机频发已经成为对各国政府不可避免的重大挑战。国内外发生的一系列公共安全危机事件，无论是天灾还是人祸，都以巨大的力度和广度冲击与 影响 着社会各阶层，危机决策越来越成为各国和各级政府谨慎而又积极对待的重大 问题 ，超常规的危机管理比任何常规管理都更能考验政府的决策机制和决策能力。我国正处于跨越式 发展 与和平崛起的重大战略机遇期。根据世界发展进程的 规律 ，当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元至3000美元的发展阶段，往往是 经济 容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期，也是危机频发的时期。因此，加强对危机以及对危机决策的 研究 ，对于我国和平崛起、建设和谐型社会都具有深远的意义。

　　一、构建政府危机决策机制的意义

　　危机相对于人类生活中正常的社会关系秩序而言，它可以在一个地域发生并造成局部影响，也可以在一国或全球范围内发生造成全球性影响，并不断增加着危险。它迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应和抉择，采取控制或调节行动，以维持系统生存。

　　政府危机决策是政府组织在有限的时间、资源和人力等约束条件下，所采取的应对危机的具体措施。即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，如地震、火山爆发，公共安全卫生问题和恐怖事件等，为了不错失良机，而打破常规省去决策中的既定程序，以尽快的速度做出应急决策。政府危机决策与常规决策不同，它具有紧迫性、风险性和决策非程序性的自身特性。政府危机决策能力是指政府在面临危机时能够迅速地搜集信息、研究对策并果敢地作出重要决策的能力，它包含对于危机的认识能力、信息收集能力、对策研究能力以及勇敢决断能力等要素。政策学家德罗尔说："危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式，它对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机决策就越显得关键。"加强政府危机决策能力建设，对于国家、政府、社会各阶层和民众都具有重大的观实意义。

　　1 减少或降低国家和人民生命财产损失的重要举措。当危机发生时，政府决策者由于对未来情况的不确定，面临着巨大的心理压力，其决策也面临着巨大的风险。决策不当，会给国家和人民带来巨大的损失。因此，在危机频发的时代加强政府危机决策能力建设对整个社会来说是刻不容缓的。提高政府的危机决策能力，是减少国家和人民生命与财产遭受损失的重要举措。

　　2 政权稳定与建设和谐社会的重要举措。由于危机事件具有突发性、不确性和不可估量的危害性等特点，把握并控制危机事态的发展是政府危机状态下刻不容缓的职责。我国正处于社会转型时期，社会贫富悬殊、传统道德文化体系失稳、潜在的社会冲突较计划经济时代加剧，社会不稳定因素大大增加。在这种时代背景下，任何危机事件的发生，都有可能引发一系列隐藏的社会问题，从而使危机变得更加错综复杂和难以应付。如果政府危机决策能力不足，不能在危机状态下及时有效的制定对策，对危机局势进行良好的控制，那么，我国政权的稳定与建设和谐社会的目标就会变得脆弱，甚至得不到保证，因而强化政府危机决策能力至关重要。

　　3 维护政府权威的有力手段。在危机状态下，政府如果能够把握好时机，及时并正确地作出决策，应对好危机事件，其良好形象和权威就会迅速建立起来。与此相反，政府如果面临危机而惊慌失措，未能迅速而准确地作出决策，及时把危机所造成的损失降到最低，必然使社会和广大民众对政府管治能力产生怀疑，从而导致政府形象、权威受损。因此，提高政府危机决策能力对政府来说是非常关键的。

　　二、我国政府危机决策机制的缺陷

　　1 缺乏独立常设的危机管理与协调机构。我国现行的政府危机管理体系，主要依赖于各级政府现有的行政设置，缺乏常设的政府危机管理机构或部门。一旦危机爆发，各个部门往往各行其是，各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同面对危机和解决危机的协调机构；缺乏专业技术人员和应急运行规则，跨部门协调能力不足。每当危机发生后，便临时成立工作小组应付危机。这种临时工作小组存在明显的不足：（1）不具有连续性，危机处理后经验不能够有效的保留；（2）危机处理需要政府各个部门的合作，临时小组每次都需要大量的时间与相关的部门进行协调；（3）临时小组事前没有一个有效的危机处理计划与危机处理操作方案。

　　2 缺乏危机统一立法。我国虽然已经制定了《国防法》、《戒严法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等一些与危机状态相关的法律，但紧急状态立法仍存在至少三个问题：第一，我国在宪法中没有完整的紧急状态规定，也没有一部完整的紧急状态立法，假若紧急状态产生的原因非常复杂，就会出现无可适用的情况。第二，相关的紧急状态立法没有明确规定政府在紧急状态下权力的行使范围，使某些行政部门过度行使紧急权力成为可能。第三，对公民权利的保障缺乏底线。 目前 的立法多为行政机关行使权力提供依据，但缺乏在紧急状态下公民合法权利被侵犯如何救济的相关规定。

　　3 缺乏完善的信息系统。掌握充分的信息是正确决策的前提和条件。虽然我国政府为支持决策建立的信息机构很多，形成了比较完整的信息系统。但是，从满足政府危机决策的需要来衡量，我国信息系统还存在明显的缺陷。（1）信息机构的管理体制不利于政府危机决策。我国的信息机构采取分级管理制，如统计局、信息中心和信访部门等信息机构属于各级政府。在这种管理体制下，信息部门容易受制于各级政府，从而出现信息失真现象，不利于政府决策。比如下级政府瞒报、虚报有关数据，导致上级政府决策失误。（2）信息机构人员数量明显不足。从目前来看，我国行政设置虽然有许多隶属于各级政府的信息机构，但总体规模不大，工作人员及相关专业人员数量明显不足。（3）信息搜集能力薄弱。首先由于我国信息机构缺乏主动搜集信息的动力机制，往往是根据上级下达的指示和任务搜集相关信息，因而对于一些潜在的社会问题和决策机关未明确提出要求的信息不能及时搜集。其次，在信息搜集 方法 上也缺乏 科学 性，如单纯依靠下级层层填写、汇总统计报表的方法获取信息等等。