财政税收论文：县乡财政：困境与出路

 [摘　要]近年来，我国的财政收入以年均20%的速度增长。但在财政收入总量增长的同时，基层财力不足 问题 严重。主要表现为县乡财政困难和庞大的债务问题。据不完全统计， 目前 我国县乡政府的债务总规模在4000亿元到1万亿元之间。县乡财政困难不仅严重 影响 基层 经济 的 发展 和公共物品的提供，同时也制约了我国 社会 整体发展水平的提高，更不利于全面建设小康社会。解决县乡财政困难问题已刻不容缓。本文在考察了县乡财政困难具体情况的基础上，从我国现行财税体制、经济和社会因素等方面进行了多角度的原因 分析 ，力图为县乡财政解困提出一些切实可行的政策建议。 
　　[关键词]县乡债务　财政收支平衡　转移支付 
　　基层财力不足，县乡财政困难是当前我国财政体制中出现的严重问题。尽管近年来中央已经开始重视并着力解决县乡财政困难问题，2005年中央财政拿出150亿元用于县乡财政解困。但150亿元只占2005年国家财政支出的4.65‰，对于县乡财政庞大的债务漏洞，显然是杯水车薪。另外，单纯地以短期性的财政补贴方式解决久已存在的县乡财力不足、巨额外债等问题也不大现实。针对县乡财政解困问题，各地有一些试行做法。如：浙江省和湖北省的"省管县"，安徽省的"乡财县管"，河北省的"强县政策"等。但就目前的试行情况来看，各地做法不一，效果各异，利弊兼有。如何才能找到一条在全国范围内具有普遍意义的县乡财政解困之路，是各地基层财政普遍的呼声。为此，有必要从我国 政治 、经济和社会发展的宏观大背景下进行考察，通过对县乡财政困难形成的原因进行多角度剖析，力求抓住要害，为县乡财政解困提出一些切实可行的政策建议。 
　　一、县乡财政困难的主要表现 
　　1.区域财政收支不均衡，城乡差距不断加大。据统计，1994年至2003年，我国县乡财政收入由967亿元增加到2836亿元；财政支出由1703亿元增加到4789亿元，财政收支严重失衡。从地区财政收入变化来看，东、中、西部地区财政收入占全国财政收入比重，1995年分别为50.65%、28.98%、20.37%.2003年其所占比例分别为60.50%、26.25%、13.25%.东部地区财政收入增长势头快，甚至超过全国平均水平。中西部地区财政收入增长速度缓慢，甚至低于全国水平或呈负增长趋势。 
　　人均GDP和人均财力是反映一个地区公共服务水平的重要指标。就2003年人均GDP和人均财力来看，东部地区人均GDP为中西部地区的1.89倍和2.41倍。东部地区人均财力为中西部地区的2.51倍和2.53倍。可见我国东中西部公共服务水平差距之大。其次，就城乡居民收入来看，我国城乡居民收入差距普遍存在，但东部地区的城乡差距相对较小，中西部地区，特别是西部地区的城乡差距相对较大，地区和城乡差距的拉大势必阻碍社会的均衡发展。同时贫富悬殊又是社会不稳定的一个主要根源。社会问题丛生也会直接影响到经济建设，影响到国家的可持续发展。 
　　2.可支配财力有限，公用经费困难，欠发工资现象严重。据统计，2000年全国2000多个县级预算单位中，有276个县财政供养人员人均可用财力在6000元以下，相当部分县乡的财政收入只够维持其人员经费和简单的公务支出，很多县支出预算标准很低，公用经费每人每年只有几百元，修缮购置费基本不作安排，有些地方的公共机构甚至处于瘫痪状态。另外，欠发工资现象普遍，尤以中西部地区最为严重。据不完全统计，截至2003年3月底，全国有1001个县累计欠发工资205.32亿元，欠发工资的县占全国县、县级市、市辖区总数的35%. 
　　3.财政赤字普遍，债务负担沉重。据统计，2003年全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市中，有16个省份的乡镇财政决算汇总出现赤字，集中分布于中西部地区。除了这些显性赤字外，更为严重的是，一些地方财政部门在布置决算编报工作时，层层要求不准编报决算赤字，在批复决算时，对下级编报的赤字决算也不予批复，致使下级财政部门采取各种手段隐瞒赤字。隐形赤字的存在也不容忽视。由于财政收不抵支，有些地区的基层政府甚至只能"借债度日"。就县乡财政债务规模来看，国内专家普遍认为大致不少于1万亿元。另据里昂信贷证券的估计，我国县级财政债务高达3万亿元，占全年GDP的30%.即使按1万亿元的债务 计算 ， 中国 2000多个县平均负债高达5亿元。债务问题已成县乡财政的沉重包袱。而基层财政危机最有可能向农民转嫁。一般来说，越是基层政府，越是传统农业区，政府预算内收入中对农业各种税费的依赖性就越大。农民负担与县乡财政危机是直接联系在一起的。由于地方财政支出压力大，为维持机构正常运转，长期以来农业特产税征过头税的现象普遍存在。向农民乱收费、乱摊派、乱集资等现象也屡见不鲜。 
　　二、县乡财政困难的原因分析 
　　（一）体制性因素 
　　1.事权与财权脱节，财政收支失衡。从县乡财政收支情况来看，巨额债务多在近十年间形成，以1994年分税制改革为"分水岭"。分税制改革前，县乡财政主要由县级统收统支，基层政府基本上不存在债务。分税制改革的实施使财政收入向上集中。表现在税种划分上，增量大的税种主要集中在中央，地方固定税收大多为零散和收入不稳定的税种，征收难度较大。如增值税的大部分，消费税的全部都归中央，剩余部分又主要集中在省市两级财政。与此同时，"事权下放"使财政支出责任向基层政府转移。虽然我国目前就不同层级政府间的事权责任并没有明确划分，但就财政支出责任来看，地方政府主要负责提供各项社会公共服务。如： 教育、医疗卫生、社会保障、住房和城市建设等。而我国基层各级政府的收支划分是根据上下层级的政府管理体制进行的。上级政府有权决定其直属下级政府的支出划分。这种体制最直接导致的问题是：各级政府间财力的纵向不平衡。在运作过程中，出现财政收入过度集中于省、地（市）两级，县乡财政收入明显不足的现象。同时，由于没有明确的正式责任分工，地方政府的重复支出也导致提供公共服务的不足和效率的低下。 
　　就财政支出的具体情况来看，1978年中央、地方政府财政支出基本持平。从1995年开始，地方政府的支出份额逐年上升，目前已达到70%以上。其中55%以上的支出来自省级以下的地方政府。特别是在一些重要的社会服务领域，如：教育、医疗卫生、文化、 科学 、社会救济和福利等领域，地方政府发挥着重要作用。单就县乡政府的财政支出情况来看，县乡财政占教育总支出的70%以上，占医疗总支出的55-60%.而在大多数国家，教育和医疗卫生支出多由中央政府和省级政府负责。社会保障和福利多由中央政府负责提供。显然，从我国政府间财政支出责任划分来看，主要问题在于公共支出过度依赖于基层财政。 
　　总之，可以说，基层财政困难是分税制改革的一个负面效应。处于五级财政底层的县乡财政，话语权最少，可支配财力有限，事权和财权脱节，往往成为上级政府转嫁财政危机的一个重要渠道。就是中央财政返还的部分财力也常常被上级财政部分截留。还相当程度地存在"中央请客，地方买单"现象。 
　　2.城乡二元税制的非合理性。长期以来，我国城乡间采用二元税制。表现在税收制度上，就是把农业排除在增值税征收范围之外，这就意味着农业生产者投入到农产品生产加工过程中的外购 工业 品支出得不到扣除。今后随着经济发展和 科技 进步，用于农业生产的投入会不断提高，农业生产者负担的增值税势必会越来越重。城乡二元税制直接影响了 农村 地区工业化的进程，造成农业长期低水平重复，阻碍了县乡的经济发展。另外，长期以来农业税的计税方式不合理。2002年农村税费改革之前，农业税主要是以土地面积和人口来计征。而事实上农村用地情况复杂，出外打工或从事其他产业的农民，土地大多承包给他人租种。由于我国农业的经济效益普遍很低，造成种粮大户和纯农户的负担高，兼业农户负担轻，高收入者获益多，低收入者获益少等不公平现象。同时又容易产生重复征税和漏征现象。与国外不收农业税相比，长期以来中国农民的税赋负担沉重，随着农村税费改革的深入，这些问题有望得到逐步解决。 
　　3.转移支付制度不规范。转移支付制度是各国在解决区域财力平衡等方面的重要手段。我国政府间的转移支付制度是在1994年分税制改革后逐步建立起来的。从转移支付的金额来看，2003年为306亿元，绝对数量有限，而且真正转移到县乡级的资金更少。这与县乡政府普遍承担着义务教育、环境保护、社会保障、基础设施、社会治安等多种地方公共产品服务的责任极不相称。其次，在对县乡的转移支付中，配套性转移支付所占比重大，在对县乡财政投入时，同时又要求县乡对等地增加配套资金。为了争取资金和投资，不少县乡被迫借钱搞配套，导致县乡财政赤字不断增大。再次，由于目前我国对政府间转移支付的分配方式及程序还没有成文的 法律 规章，因此就无法杜绝不合理现象的发生。 
　　4.机构臃肿，人员冗赘。有统计显示，近年来我国县乡财政供养人数不断增加，从1994年的2251万人增加到2000年的2959人，年均增长率为5%.另据国家统计局对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般有30～40个，包括农机站、水利站、城建站、计生站、文化站、林业站、广播站等等，可谓五脏俱全。其中镇属机构的干部人数平均为158名，上级政府机构派出的干部人数平均为290名，都超出编制定额数倍。 
　　5.公共财政理念淡薄，财政管理不规范。地方基层领导对县乡财政地位、职能、作用等认识不够，致使县乡财政职能不能充分发挥。长期以来，县乡财政领导习惯于要钱、收钱和花钱，财政收支平衡意识不够，很少致力于财源建设和周密的财政预算，不重视合理理财，浪费严重。再加上管理制度不健全、管理不规范、监督不到位，使一些基层财政的预决算流于形式，支出随意性大。乡统筹和乡筹资等类收入大多游离于财政管理之外。 转贴