财政税收论文：试论建立公共财政运行新机制的矛盾与措施

 摘　要　推行公共财政是进一步健全和完善财政职能，从根本上减轻财政负担、摆脱困境的治本之策，搞公共财政是我国经历了几十年传统的财政运行机制之后，同新型市场 经济 体制激烈碰击后悟出的真谛。本文对建立公共财政面临的矛盾进行 分析 ，并提出了解决困难的若干措施……

　　关键词　公共财政；运行机制；市场经济；财政体制

　　当前，我国正在推行公共财政运行机制，在建立这个机制过程中，必然会遇到新旧两种机制的碰撞及其产生的新 问题 ，为此，我们决不能对发生的问题和矛盾视而不见，更不能回避矛盾，而应实事求是以积极的态度做到具体问题具体分析，采取相应的措施化解矛盾，解决问题，按公共财政的 理论 和原则建立起新的运行机制。

　　一、构建公共财政机制面临的矛盾

　　（一）保障基本支出需要与财力严重不足的矛盾

　　公共财政的一个最基本的要求就是要保证政府正常运转的财力需要。然而，现在地方财政特别是市、县以下财政财力严重匮乏，收不抵支，财政收支难以平衡，有些乡镇的可用财力连发放教师工资都不够。如此紧张的财力状况，使地方财政成了名副其实的"吃饭财政"，没有保障公共财政支出基本需求的财力。因而，难怪有人把"吃饭财政"当成公共财政。其实世界上没有哪个国家是无建设性支出的财政，各种基础设施和公用设施历来都是公共产品或服务的代表，都属 社会 公共需要的范畴，它由政府出资兴办。也就是说公共财政并非只满足吃饭就行，还要搞公共产品和服务的建设，可是现在的财力严重不足，哪有财力按照公共财政要求安排支出。

　　（二）可用财力的增长艰难与满足刚性支出需要的矛盾

　　一方面现行财政体制下，税收任务由上级税务部门按照"基数加增长"的办法下达，难免与实际税源相脱节，地方财政无权追加或调整，不得不靠良好的人际关系或增提手续费、拨款改善办公条件等形式协调与税务部门的关系，缺乏一级财政做到收支平衡应具备的权力和手段；另一方面财权与事权不统一，上级部门超越事权，规定下级支出项目、标准和范围，如教育 、 科技 、农业、计划生育、文化宣传等都有具体明确的硬性规定，有关部门和单位拿着上级的红头文件，要求当地财政安排配套资金，有些文件还详细规定了安排的比例或数额，没有顾及地方财政的承受能力。另外，一些政策性增支因素不断出台，特别是调整工资、增发离退休人员生活费、提高民政定补标准、增加岗位津贴和警衔工资等，使得地方财政人不敷出。

　　（三）财政支出"越位"难退与"缺位"难补的矛盾

　　财政支出范围一方面存在"越位"现象，职能相近的部门重复建立，一些有经营收入的事业单位和很少具备行政管理职能的部门乃至后勤服务部门也在财政供给之列，介入竞争性领域的开支比重偏高；另一方面严重"缺位"，公共服务能力弱化，在公共 交通 、城市基础设施建设、教育、科技、卫生事业 发展 等方面投入不足，甚至连经费供给的基本职能也难以到位，不少地方的人员工资和公用经费不能充分到位，下岗职工和离退休人员的"两个确保"无法实现，医疗保障没有保证。由于"越位"退不了，致使"缺位"补不上，与公共财政的基本运行机理相悖。

　　（四）财政支出标准与实际支出不相符合的矛盾

　　近几年，尽管对财政供给标准做了多次调整，但仍有不少财政供给标准与实际支出不符，如住宿费、出差费等，标准偏低。如果提高标准，可用财力又无法满足。而且在财政供给范围没有完全净化之前，就实行统一的集 中国 库支付制度，必然要增加支出，加大财政的压力。

　　（五）财政自身管理机制不完善与法制化管理的矛盾

　　（1）在预算管理上，预算编制不细，预算期财政收入的测算一直采用以增长比例确定总量增长的办法，财政支出的安排长期存在切大块直至执行中频繁追加的问题，即使有些地方实行了"零基预算"，却不够规范，缺乏 科学 性和严肃性，漏洞较多，如同做数字游戏。

　　（2）在预算的完整性上，由于部门利益的驱使和管理措施不到位，预算外资金并未作为财政性资金实行严格意义上的收支统管，财政预算仅仅包括了预算内收支，预算外收支分散于各部门和单位，成了财政难以掌握的"第二预算"。然而，预算外资金的使用却很不规范，随意性大，大量预算外资金变成部门和单位养人或者吃喝招待费用的主要来源。

　　（3）在财政监督检查上，当前财政监督的范围与深度、方式与 方法 还不适应职能转变的要求，财政监督检查还没有渗透到财政性资金使用的边缘，存在着真空。财政一般按时序向各个单位的账户划拨资金，由单位从自己的账户中支取使用，财政资金分散在千家万户，这种"一批就拨、一拨了事"的做法，不仅仅使资金拨周转环节多、速度慢， 影响 资金的正常使用和效益的提高，而且缺乏事中、事后监管，以致预算单位银行开户过多、过滥，财政部门难以实行有效的监督和控制。

　　公共财政的建立势所必然。那么，当前在构建公共财政新机制上遇到的矛盾和困难如何解决呢？笔者以为必须从四个方面加以改进。

　　二、构建公共财政机制应采取的若干措施

　　（一）完善财政体制，合理分切"蛋糕"

　　首先是正确划分各级政府的财权与事权。财权与事权的正确划分和规范实施是分级财政体制的前提条件。要在事权划分的基础上，严格按事权行使财权，克服"下级靠上级补助实现平衡"的观念，严禁互相"钓鱼"等不规范行为。其次，要合理分税。地方税种设置是否合理，一方面要看能否保证必要的地方税收入，使地方税收入与其所能承担的职责任务相适，另一方面要看到地方税基是否具有相对独立性和稳定性。因此，既要依据税种性质，将零星分散、税基较窄的税种划归地方，又要兼顾地方税收规模，将少量收入稳定、税基丰厚的税种纳入地方范畴。再次是要尽快出台规范的转移支付制度。用因素法核定各级财政支出水平和收入能力，并充分考虑各地的实际情况，减少人为因素，实行转移支付。在财力紧张的状况下，为实施有效调控，适当集中增量财力是必要的，但从发展趋势看，收入增长的大头不应归上级财政，而应放在本级财政以调动各级财政的积极性，建立自求财政平衡的激励机制。