财政税收论文：论新公共管理下的政府绩效评估

 　摘　要：政府绩效评估是一种以结果为本的控制，是一种服务和顾客至上的管理机制。西方新公共管理下的政府绩效评估经验很值得借鉴。

　　关键词：公共管理；政府绩效评估； 问题 ；政策建议

　　20世纪70年代以来，西方发达市场 经济 国家为了协调政府与民众之间的矛盾开始了一场新公共管理运动。

　　新公共管理运动以深化改革政府绩效评估为主要 内容 ，大大缓和了长期以来存在于政府与民众之间的矛盾。西方新公共管理下的政府绩效评估经验很值得借鉴，可为正处于市场经济上升期的 中国 政府创新提供一点新思路。

　　一、西方新公共管理下政府绩效评估的主要特点

　　一般说来，西方发达市场经济国家的政府绩效评估可分为三个时期：一是20世纪40年代在美国开始的绩效审计；二是20世纪70年代至90年代的大规模 发展 阶段；三是20世纪90年代以来的规范深化阶段。[1]如果把20世纪40年代以来的政府绩效评估按照新公共管理体制和旧公共行政分类，笔者认为，可将20世纪70年代以来的绩效评估看作是新公共管理下的政府绩效评估时期。

　　20世纪80年代以后，由于撒切尔夫人的重视以及连续三届执政，使英国成为时间最长、运用最广、技术上最成熟的"评估国"。1979年撒切尔夫人上台后，任命雷纳斯爵士为效率顾问，并在首相办公室成立效率小组，主要任务是对中央政府各部门的运作情况进行全面的调查 分析 和评审，并拟定提高效率的具体方案和措施，这就是著名的"雷纳斯评审"。雷纳斯效率评估分析小组的改革方案，以及执行机构对工作结果承担责任，执行结构内部奉行以结果为本，而不是以规则为本等改革措施极大地推动了政府绩效评估在英国的开展。也正是因为绩效评估在英国的 应用 收到了不错的效果，使得绩效评估被越来越多的国家所借鉴。进入20世纪90年代以来，对于美国 社会 而言，严重的财政赤字在事实上开始践踏美国 政治 ；政府绩效赤字使公众对政府有效的、有回应力的和高质量的供给服务的能力丧失信心。为了解决国家的这两个赤字问题，美国把绩效管理与评估视为重新调整政府与社会关系能否取得成功，能否再造出有效的政府责任机制的决定性条件。基于此，美国先后推出了《国家绩效评估》（1993年）、《戈尔报告》和《1993年政府绩效与结果法案》等政府绩效评估措施的纲领性报告。

　　 研究 20世纪70年代以来新公共管理下的绩效评估在发达市场经济国家的发展，可以 总结 出这一时期的绩效评估存在以下几个特点：

　　（一）政府绩效评估是一种以结果为本的控制。[2]传统公共行政由于其官僚制特征，评估多注重过程和规则，而且很少衡量结果，也就很少取得效果。政府绩效评估作为改革与完善公共部门内部管理的措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制。[1]英国从1986年开始，对各部门的服务质量和客观社会效果开始重视。如1983年在总计721个指标中，效益性和服务质量评估指标分别是7个和15个；到1989年，在2327个指标中，分别是556个和110个，大大提高了效益和服务质量方面的评估比重，效益指标排第一。1993年美国《国家绩效评估》把政府绩效界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于把公务员从繁文缛节和过度规则中解脱出来，发挥其积极性和主动性，以使他们对结果负责，而不再仅仅对规则负责。

　　因此，政府绩效评估以结果为本，就是要建立一种新的公共责任机制：既要放松具体的规则，又要谋求结果的实现；既要增强公务员的自主性，又要保证公务员对顾客（民众）负责；既要提高效率，又要保证效能。

　　（二）政府绩效评估是一种服务和顾客至上的管理机制。[2]新公共管理由于其市场化的取向，从而新公共管理下的政府绩效评估直接指向政府应具有的职能决定了政府绩效评估的必然有重新塑造政府角色和界定其职能的功能。新公共管理强调以市场和顾客为导向，这就促成了政府绩效评估以顾客即公众满意为标准，体现了服务和顾客至上的市场化管理理念。因此政府绩效评估强调必须以顾客即公众为中心，以公众的需要为导向。为此，倾听公众的声音，按照顾客的要求提供服务，让公众作出选择的有效 方法 在实践中得以实行。"回应性国家"的概念20世纪80年代初在丹麦等国家开始流行起来。

　　1993年美国总统克林顿签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政命令，责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。1994年美国国家绩效评论专门出版了《顾客至上：为美国人民服务的标准》。因此，政府绩效评估为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任、实现"更有回应性、更有责任心和更富有效率"的政府改革目标提供了具体措施。

　　（三）绩效评估的主体多元化。在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与，同时由单纯的政府机关内部的评估发展到社会机构进行评估，美国民间机构锡拉旧兹大学坎贝尔研究所自1998年以来与美国《政府管理》杂志合作，每年对各州或者市的政府绩效进行评估，并发布评估报告，引起了政府和民众的广泛关注，一些州政府在对其部门年终业绩进行评估时，也往往请专门的社会评估机构进行参与。另外，不管是民间机构或是政府机构评估时，都将公众满意度作为政府绩效评估的终极标准。20世纪90年代以来，有关质量和顾客满意度指标在评估指标体系中大幅度增长，加拿大等国家还进行大范围的政府顾客满意度调查，将提升公众的满意度作为政府绩效的目标。

　　（四）政府绩效评估正逐步形成制度化、规范化和 科学 化的特点和趋势。政府绩效评估制度化，表现在两个方面：一方面绩效评估成为政府机构的法定要求。1993年7月美国颁布的《政府绩效和结果法》规定，"每个机构应提交年度绩效规划和报告"，财政预算与政府绩效挂构；英国1997年颁布的《地方政府法》也规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序；日本也于2002年出台了《政府政策评价法》。另一方面，建立和健全了绩效评估机构。比如，英国的审计办公室负责中央政府机构的绩效评估，审计委员会负责地方政府的绩效评估。在美国联邦政府的管理与预算局审批各部的年度绩效计划，总审计署自主选择项目或活动，独立对政府机构进行绩效评估，并向国会和公众公布评估结果。政府绩效评估规范化，主要表现在政府绩效评估的内容规范化、程序规范化和评估结果利用的规范化。

　　政府绩效评估科学化，主要表现在评估技术不断成熟，信息技术、量化技术得到广泛的应用，针对不同部门采用不同的评估方式和方法。

　　二、我国政府绩效评估现状及改革建议

　　我国对于公务员层面的绩效评估已有很长一段时间了，公务员考绩也已趋向普遍化、经常化、规范化。但对于政府层面的绩效评估则还处在初始阶段。政府官员也由于对政绩的理解存在很大的偏差，认为既然"经济建设为中心"、"发展是执政兴国的第一要务"，那么政府领导干部在经济建设方面要做出"着得见、说得上、摸得着"的成绩，比如各种经济指标的改善、修了多长的路等，便是理所当然的事。就当前来说，我国的政府绩效评估还存在许多方面的问题：

　　1.政府绩效评估尚不规范。研究我国 目前 的政府绩效评估，可以看到，政府绩效评估大多是在延续计划经济体制下的绩效评估，搞形象、装点门面、玩弄数字。