财政税收论文：构建内部审计制度 完善财政支出管理

 近年来，我国为提高财政支出的绩效，在财政支出管理方面进行了较全面的改革。在预算编制上，细化预算、强调零基预算、实施部门预算；在预算执行上，实行政府采购制度、推行国库集中支付制度。并对预算外资金实行了收支两条线的管理。总体来看，支出管理的改革侧重于新制度的建立，然而对完善内部管理与控制以支持新制度的建立和有效地发挥作用却没有足够的重视。只有各预算部门、单位相应地改进各自的内部管理机制与水平，才能使新建立的制度成功地运作，才能确保新的财政支出管理制度有效地发挥作用。

　　一、 内部审计对财政支出管理的重要性

　　内部控制是财政支出管理制度有效发挥作用的重要保证。它所要实现的目标主要有：第一，确保遵守财经纪律和规章制度，特别是财政支出总额的控制。这点是最重要的。其次，确保财务报告和数据的可靠性；第三，促进财政支出管理的效率和有效性。为此，要设计一个可靠的内部控制框架以防止各种资源（包括人力和财务资源）的误用、滥用和无效率的使用；确保财产安全；实现政府政策和支出计划中所制定的预算目标；同时保存完善的 会计 记录，使各组织能准时和可靠地提交财务报告和管理报告。当然，这还必须建立相应的标准并进行相应的评价。而内部审计是内部控制的一种特殊形式，它是根据相应的标准对一个单位内部 经济 活动和支出管理制度是否合规、合理和有效性进行的一种独立的评价活动。因此，在某种意义上说，内部审计是对其他内部控制的再控制。其所涉及的 内容 较为广泛，按其目的可分为：财务审计、经营审计和管理审计。各单位领导可以利用内部审计对内部控制体系进行评估，并作为提出改进管理效果建议的来源。此外，还可通过内部审计来检查是否有违规的现象。内部审计结果既可用于证明加强内部控制的必要性，又可作为决定采取哪些适合的措施纠正导致违规现象的基础。因此，内部审计有助于确保内部控制的有效性，内部审计的日常监督是内部控制的整体组成部分，两者相辅相成，相互促进。内部审计实质上是一个政府有效管理的基础，它是防止政府行为不适当性出现的第一条防线。

　　传统的中央高度集中计划制度在内部控制制度方面是相当薄弱的，由于具体项目的支出及支出重点是由中央而不是由机构本身来决定的，也不是由具体的 科学 的规章制度来引导和配置的，这样预算单位就没有任何积极性来相应建立内部控制制度以衡量其提供服务的效率和投入所形成的产出及效率。预算单位管理的重点是保证每年的预算拨款能维持原有的水平或每年有一定的增长，而不是注重这些预算拨款的有效使用、更多的产出和更具有生产率。同时也没有相应的激励机制去鼓励预算单位管理者高效地使用财政支出。如果预算单位高效率地使用预算拨款，节约大量的预算资金，那么就有可能导致将来预算拨款的减少。在这样的制度环境下，各预算部门、单位不可能去建立内部管理会计、报告和控制机制。但是，随着计划经济向市场经济的转轨，这样的情况已发生了改变。面对日益增加的资源限制和财政支出压力的不断上升，预算管理改革的不断深化，加强预算部门、单位的内部管理制度压力日益增加。因此，在财政支出管理过程中，内部控制与内部审计的改革就必须加以强调与重视，并把之视为支出管理改革成功的基本前提条件之一。

　　二、财政支出管理中内部审计的制度框架

　　在过去的计划经济中，预算管理制度几乎没有内部审计这个词。更确切地说，主要是以财政部的管理和控制为基础的。审计经常被作为一种检查而不是作为一种预防的制度，且根据对贪污、贿赂、诈骗等不正当行为的检举或揭发而进行相应的检查。改革后相应地建立外部审计制度，但是，经常把内部审计和外部审计两者的功能相互重叠，提交的报告界限不清。各预算部门、预算单位很少执行内部审计的功能，通常进行的是检查并且很少产生相应的审计报告。

　　各国的内部审计制度框架有很大的差别。从集权和分权的角度来看，在集权的模型中，财政部不仅在各部门的预算和资金配置中起着关键性的作用，而且直接行使着事先的控制，把自己的职员安排在各有关预算部门。在这样环境中，内部审计中心就是一个履行特定的控制职能的组织，一般来说这个组织是一个集权化的事前财务控制组织。我国 目前 与这种类型较相似。在较分权化的模型中，各预算部门对自己预算支出负完全责任，并确保适当的检查和支出的安全。在这样环境中，内部审计中心职责就在于组织、控制、程序和规章制度等所有制度的建立，以确保最经济、最有效率和最有效性地使用资源。此外，有的国家是外部审计和内部审计功能相结合的混合模型。尽管内部审计 方法 不尽相同，但各国之间总存在一些共同的一般性原则。第一，内部审计被作为一个集权的内部控制的组成部分，其目标是保护政府的财务利益。这种执行功能被内在化并与外部审计区别开来。第二，内部审计活动，虽然包括传统的依从性和合规性的运作，但可更广泛地定义为包括大量的检验、制度、履行和审计。第三，为确保内部审计的高效率，它必须与预算部门、单位的日常性管理分开，但同时要强调高层管理以确保审计中发现的 问题 及提出的建议能导致正确的行动。第四，国际性认同的审计标准应被运用。

　　近年来，各国在审计标准一致性方面取得进展，国际最高审计协会组织发布了审计标准，以指导审计和会计实践，该标准通常被看作是反映了"最好的实践"。因此，各国在 发展 他们自己的政府部门审计标准的同时，也尽量地与国际的标准保持一致。

　　国际标准就内部审计作用方面采用了含义更广泛的观点，而不是仅限于依从性或财务一致性的一个狭窄范围内，把其作为强化财政支出管理的一个重要因素。强调内部审计是一种管理工具，是管理控制整体的一部分，也是信息和交流的过程。内部审计的作用就是重新检查、评价，并就内部控制的可靠性和适当性（即，保护财产安全；确保可靠的记录；促进经营效率提高、遵守财经纪律等。）提供报告给预算管理者，并确保内部管理控制的效率。

　　（一）内部审计的标准。

　　国际标准在内部审计方面特别强调以下四个方面：

　　1、独立地、客观地进行判断。这意味着审计人员可以自由地选择任何交易或项目来审计，并有权获取所有必要的信息以更好地进行判断。目前，在许多国家，包括我国内部审计独立性却很难得到保证，因而 影响 了管理效率。

　　2、业务的精通。要求审计人员对内部审计的功能、方法、政策及运用审计的技术能力等方面要精通熟练。我国目前政府各预算部门及单位工作人员普遍存在着缺乏审计的技能，专业水平非常低，另一方面可能是由于政府的工资水平无法吸引和留住称职的职员。这些因素对加强内部审计经常是一个重要的限制。

　　3、内部审计范围的宽广性。就国际标准来说，内部审计的范围是以把内部审计作为管理工具的这种更广阔的观点为依据的，在财政支出管理中，内部审计的作用是确保资源使用的效率和有效性，审计报告将以此为依据进行运作。在许多转轨国家，内部审计经常被定义为相当狭窄，主要集中在财务的依从性和正当性，而不是更广泛的管理问题。此外，缺乏专业的管理能力也限制内部审计在这方面的作用和阻碍其提交准时的、合适的报告。

　　4、内部审计管理功能必须是有效率的。目前，许多国家的内部审计管理水平较差的，表现在缺乏工作惯例，缺乏计划和对个人的管理，没有得到外部审计的支持。此外，管理也受到内部审计的制度安排的限制，经常把内部审计的作用看作是一种对内部管理起帮助作用的工具。

　　（二）内部审计的目标

　　在财政支出管理中加强内部审计，一个重要的问题是决定内部审计在政府的预算管理中的作用。从现行的国际实践来看，存在多种多样对内部审计作用的解释。集权化的观点：把内部审计作为支持财政部的手段，帮助财政部在监督各部门遵守财政部的财务规章制度和会计程序。这里重点放在遵从和控制。分权化的观点是，内部审计被看作是帮助预算管理者有效地履行他们的责任，通过提交对公共资源使用的报告来持续地反馈预算部门和单位的活动是否正确，并为有效的活动给予适当的建议。这里强调的是资源使用和提供服务的效率及有效性。

　　内部审计功能的总体设计应依据不同国家的具体情况而定。对于哪些存在管理问题的国家，最重要的目标是确保遵守财务 法律 和规章制度。对于哪些面对高度的财政压力，最重要的是确保宏观经济目标的实现。对哪些能遵守法律和宏观经济也较稳定的国家，则更多的注意力应放在确保资源使用的效率和有效性。从我国目前的具体情况来看，我国内部审计的最重要目标应是确保各预算部门与单位能遵守财务法律和规章制度。在此基础上，应追求资源使用的效率与有效性。