财政税收论文：从公共政策的角度看政府在社会保障中的职能

 摘要： 社会 保障是一项重要的公共政策。从公共政策的角度我们可以更加清楚地认识社会保障政策中政府和市场的关系。本文认为政府介入社会保障的范围应依不同的项目而定，并提出我国政府在社会保障体系中的职责和任务。

　　关键词：公共政策　政府　市场　社会保障

　　一、公共政策的界定

　　关于公共政策的定义，学者们见解纷坛，莫衷一是。拉斯维尔（Harold D.Lasswell）和坎普兰（Abraham Kaplan）两位学者在他们1950年合著之《权力与社会》一书中指出："政策乃是为某项目标，价值与实践而设计之计划。政策过程则包括各种认同，需求和期望之规划、颁布及执行。"这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及它与一般计划的区别。伊斯顿（David Easton）认为，公共政策是政府对整个社会价值做权威性地分配。此处的价值指社会上一般人认为的有价值，想得到的有形或无形的东西，如权力、财富、技能、知识、安全和声望。托马斯·戴伊（Thomas Dye）为公共政策下了一个简明的定义，他说，凡是政府选择要做的或者不做的决定，即公共政策。其与伊斯顿的共同之处在于明白指出公共政策是政府制定的政策。从以上的解释我们可以看出：社会保障政策是公共政策的一项重要 内容 。

　　1.公共政策是由政府所制订的。政府制定的政策具有概括性及强制性。公共政策所牵涉到的实质 问题 范围是非常广泛的，它包括国防、外交、 教育 、社会安全和社会保障等。其中社会保障政策是一项重要的公共政策，它是由国家强制执行的，只要是符合一定条件的公民就必须参加，这点与商业保险自愿加入的原则是有明显区别的。

　　2.公共政策涵盖政府的活动与不作为；政府的活动固然构成政策，但因其不作为对社会亦可能发生重大 影响 ，所以政府的不作为亦不容忽视。以社会保障为例，我国养老保险政策中，对于 历史 遗留下来的"转制成本"问题没有采取措施给予偿还，而是采取新债还旧债的 方法 ，以致 目前 "新人"个人账户为空账，从而引发了许多方面的问题。

　　3.公共政策主要是指政府的重要活动，即动员大量的人力与物力资源，并可能影响到大多数人利益的政府活动。社会保障是关乎国运、惠及子孙的一项系统工程，其举办是否成功，直接影响到社会安定，因此历来是政府首当其冲要解决的问题。

　　4.公共政策是政府有目标取向的活动；公共政策的目标，在于谋求公共问题的解决。它作为国家的一项基本责任，是由国家或社会依法建立的，具有 经济 福利性的国民生活保障与社会稳定系统。从古到今，从国内到国外，社会保障都是国家政府不可推卸的责任。

　　5.公共政策的过程，包括引起政府对公共问题的注意、政策的规划、合法化、执行评估等重要阶段。比方说1840年以后，在英国由于一场流行性霍乱和两份详细的关于健康状况的官方报告，公共健康成为政府制定公共政策的一个目标，1848年通过了第一部公共卫生法案②。

　　由以上的阐述可以知道，社会保障政策和公共政策之间具有非常紧密的关系。从公共政策的角度出发 研究 社会保障，不仅可以解决许多在现实中的问题，还可以更好地理解社会保障的性质。比方说目前争论较多的 企业 补充养老保险谁管的问题，有人认为应由商业保障公司来管；有人认为应由劳动保障部门来管。解决问题的关键在于弄清楚企业补充养老保险的性质。虽然说企业补充养老保险不同于基本养老保险，其侧重于效率，运用市场机制来运行，注重激励作用，但是其属于社会保险的一部分。而社会保险乃是由国家有关部门举办，是国家为经济增长、社会 发展 创造稳定、和谐的环境的一项公共政策。而商业保险则是以企业方式运作、追求利润最大化的一种机制，不具有公共政策的特性，显然，企业补充养老保险也姓"社"名"保"。

　　二、政府、市场、社会保障政策

　　从本文的开头介绍公共政策定义时，我们便可发现政府在公共政策中扮演了一个相当重要的角色。讨论政府、市场及公共政策三者间的关系，不仅是行政体制和经济体制改革和发展的需要，而且也是公共政策 分析 中迫切需要研究的重要课题。正如查尔斯·林德布洛姆指出的："撇开专横残暴的政府与主张自由的政府之间区别不说，一个政府与另一个的政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。无论是亚当·斯密还是卡尔·马克思都懂得这一点，所以政府与市场的关系既是 政治 学又是经济学的核心问题。"

　　（一）公共政策的主体：政府--社会保障政策的制定者和执行者

　　政府作为一个特殊的活动主体，其所颁布的法令、制定的政策具有强制性，而公共政策的公共性特征决定了其价值取向是一种公共利益。也就是说，主要是为谋求大多数人的利益而制定的，那么，就不可避免地损害部分人的利益，只有由政府制定并加以实施，才可能保证公共政策的顺利进行；从另一个角度来说，市场并非万能的，其在保证效率的同时，可能会产生经常的无数的缺陷，那么为弥补市场之缺陷，或纠正市场失灵，就需要政府制定必要的公共政策，这就是公共政策形成的逻辑起点。

　　政府参与社会保障政策的制定和执行，这无论是在发达国家，还是在发展 中国 家都是无一例外的。其原因是：首先，虽然个人也可以通过储蓄或投资为其养老作准备，但由于个人的短视效应，其在年轻时不会储存足够的钱供其养老之用。何况，老年人的收入保障是一个长久的计划，许多人缺乏如未来的健康状况、生活费用、终身的收入能力、其他可供选择的投资项目及保险计划的安全性和收益性等必要的信息以保证其养老。进一步来说，即使个体在年轻时储蓄，他们可能也难以找到收益稳定的投资工具，尤其在发展中国家，人们常常因为投资回报率低于预期而不能保证收益；其次，由于养老金认缴费到开始支付的时间的间隔通常需要20～30年。因此若由商业保险公司来经营，许多人会对商业保险如此长期的承诺表示怀疑，特别是遇到难以预测的高通胀的时候；再次，一些低收入或无收入的人群，他们的养老问题无法通过商业保险来解决，而只有寻求政府的资助。基于以上原因，社会保障政策必须由政府作为其制定和执行的主体，而且，伴随着老龄化问题的日益严重，政府的参与也日渐重要了。

　　（二）政府介入社会保障的范围与程度

　　1.政府介入社会保障的范围和程度应视不同的社会保障的项目而定。

　　一般来说，社会保障包括社会救助、社会保险和社会福利三大板块。其中就社会救助来说，它是指对贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体无偿提供物质援助的一种社会保障制度。可以这么说，风险的客观存在及其引发的补偿的需求是社会保障产生的最基本的动因。国家对一国公民提供社会救助，这不仅是人道主义的要求，更是 法律 赋予国家和社会的一项基本职责。这部分保障责任是国家政府责无旁贷的，即使一些慈善机构、社会团体会提供一些帮助，但这只能是对政府职能的一种补充，而不可能成为主体。政府应在财政预算中保证这部分责任的执行。

　　社会保险是指以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、死亡、失业等特殊事件为保障内容的一种社会保障制度。政府在这一板块的介入范围各国的实践都不一样。欧洲国家如德国，实行的是财政性社会保险制，社会保险政策是由政府协同企业和雇员代表通过谈判和磋商修订。政府的主要职能是进行有关社会保障立法，强制企业和个人按比例交纳社会保险费，对特殊的项目给予拨款补助。法国社会保险则是将第二次世界大战前的行业保险聚拢而成，各行业保险可以根据各自的原则和情况决定社会保险的保费和给付，只有在行业保险入不敷出时政府才通过统一的税收加以补贴，政府扮演了一个被动的"最后付款人"的角色。英国和瑞典受庇古的《福利经济学》和贝弗里奇的《贝弗里奇报告》的影响建立了全民福利国家，享受基本保障的条件不是以所缴税的多寡来确定，而是以是否取得居民身份来确定，其社会保障水平在世界上是最高的（表1可以说明这点，瑞典的资料缺）。若将两国享受的公共基本养老金和公共附加养老金加起来的话，退休者的公共养老金的替代率可高达80％左右，社会保障的享受者无需有额外的储蓄便可以安度晚年。两国的共同的特点在于政府在社会保障中介入的范围是最广、程度是最高的，在决定税收的数额和保障水平方面具有较大的权力，政府行使了立法、资金提供到管理等职能。但这种政府无所不包、无所不保的社会保障实践在人口老龄化、经济增长速度放慢的今天，已酿造了全面的福利危机，这不得不让人深思。

　　受卡尔文教徒思想的影响，美国人向来强调自力更生。这在社会保障的实践中表现得很明显，美国的老年养老遗属残障保险（OASDI）制度与其他经济合作与发展组织（OECD）国家相比，其特点是低税收率、低保障水平，税率约比OECD国家低4个百分点，退休金的替代率也低于其他发达国家，这一特点与美国实行小政府的传统观念相符。在政府不愿意直接干涉的附加养老和医疗保险等领域里，美国政府制定了财政免税政策，鼓励企业和个人通过市场为老年生活积累资金。而且美国发达的房地产、股票市场以及成熟的基金管理和监管体系为养老金的投资提供了必要的条件，在这种情况下美国OASDI运行相当有效，而且以各公司为单位的养老金计划非但没有被取代，反而得到快速的发展，这种养老金有专门的机构进行投资管理，政府只通过政策和法律进行规范，不承担任何义务。从几十年的实践可以证明，美国的养老金资产对美国经济有着不可替代的作用。