财政税收论文：公共政策供给不均与中部地区发展

 [ 内容 提要]市场 经济 能够使资源配置实现最优化，但也有失效和造成不公之弊。政府作为公共政策的制定者应解决市场经济缺陷导致的不公平。区域政策不公、农民不公、乡城移民及就业不公和结构调整及国有 企业 改制成本支付不公及其区域效应是导致中部经济增长速度相对低落的重要外部原因。中部崛起不仅需要区内强化内部 发展机制，而且需要中央政府至少从弱势产业和弱势群体等方面考虑给予中部实质性的政策优惠，以有利于和谐 社会 的构建。

　　[摘 要 题]中部崛起

　　[关 键 词]区域/中部地区/中部崛起

　　在市场经济发展初期，我国政府针对特殊的国情，基于效率的考虑，实施了诸多区域不平衡发展的公共政策。它们与其他一些非区域性的公共政策（所引起的区域效应）一起，在某种程度上加剧着区域的不公平。随着我国市场经济的发展和市场机制的完善， 由公共政策不公而引致的区域经济发展不协调、社会不公平 问题 更加显现出来。本文以中部地区发展为例， 分析 国家公共政策不公对区域发展的不利 影响 ，探索在市场经济条件下，内部发展动力与外部力量共同作用的区域发展途径。

　　一、区域政策不公平

　　区域政策是公共政策的重要组成部分之一。发达市场经济国家的区域政策多以激励和促进欠发达地区发展为主。然而，改革开放以来，基于对过去区域均衡发展政策导致的低效率的反省，我国政府制定了区域非均衡的"梯度推移战略"。这一战略的核心是优先发展沿海地区，然后顺次开发中部地区和西部地区。在实际操作层次上，政府首先是加大了沿海地区的投资力度。1978-1994年，东部12个省市共完成固定资产投资36208亿元，占同期总投资额的60.5％，而中部9省区投资额仅14791亿元，只及东部地区的40％，西部9省区投资额为8882亿元，只及东部地区的24.5％[1].其次是对外开放政策向沿海地区的倾斜。对外开放作为 中国 的基本国策，包含有诸如在外资建设项目的审批权限、税收、外汇留成和使用、外贸和信贷等方面的优惠政策。而对外开放的地区首先全部集中于东部沿海地区。倾斜的沿海开放政策再加上东部沿海地区固有的区位优势和与海外的亲缘关系，使沿海地区成为外商投资（包括港、澳、台）的最主要集中地。到1995年底，外商直接投资的89％集中于沿海地区，而中部仅占7％，西部仅占4％。

　　对沿海地区倾斜发展政策的实施，造成区域差距越来越大，区域矛盾与摩擦也日益加剧，进而影响到包括东部沿海地区在内的国家的整体发展。由于差距过大导致的严重不平衡，还带来一系列的社会问题，阻碍了小康社会与和谐社会的构建。因此，中央政府及时反思这些区域政策，2000年正式出台了"西部大开发"战略[2].2002年，中央政府出于对东北地区大量下岗职工、重 工业 衰退、投资能力低，经济增长和居民收入增长缓慢的考虑，开始实施"振兴东北老工业基地"的区域发展战略，重点支持东北地区老工业基地的调整和改造。至此，中部六省地区成为改革开放以来国家区域发展政策的"边缘"地区。虽然在1953-1978年国家因国防需要而实施的"三线"建设中，中部六省得到了一些发展机会，但"三线"建设主要以国防工业为主，布局上"靠山"和"进洞"，对区域发展影响较小。更为值得注意的是，在市场经济的浪潮中，由于"三线"企业的天生弱质（如不合理的区位等），部分企业倒闭，部分搬迁，这又加剧了区域的负担。尽管在20世纪90年代以后，中央政府增加了对中西部地区重大项目建设的支持力度，扶贫资金、政策性贷款和以工代赈资金等各种形式资金向中西部地区倾斜，然而，这只是杯水车薪，中部地区从整体上说，仍处于被边缘化的境遇之中。在经济上也成为国家经济发展增长速度上的"凹地"。

　　二、农民受到的非公平政策待遇及其对农区的影响

　　从一些角度来看，中国农民在国家公共政策中并未得到公平待遇。

　　第一，农产品价值链中高利润环节被垄断。如在农业生产中，农民只能参与农业生产链中增加值最低部分的活动--农田生产，而产前和产后增加值较高部分，却被权力部门垄断。农业生产资料价格再高，农民也得买；农产品价格再低，农民也得卖，因为供货渠道和收购渠道单一。而且，农民只有生产自主权，而没有不生产自主权。即使无利或微利，也不能选择不生产以规避风险。

　　第二，长期实行的工农产品价格剪刀差使农产品价值流失。统购政策使农民承受了由于产品统购价格低于市场价格而形成的利润损失，使农民应得的利益转移到城市地区。农民利益不断被加速工业化资本积累的不公平分配制度所剥夺。建国后，政府财政集中的农业剩余高达6000亿元。从短期来看，这种制度具有一定的效率，但是却损害了农民的利益；从长远来看，也损害了农业的效率。

　　第三，对 农村 的公共产品供给严重不足。中国农民虽为国家经济的起步贡献了巨大力量，但并没有得到应有的回报。农民是中国最大的纳税群体，但没有享受到纳税人公平的待遇。国家在农村基础设施和公用事业等方面的投入严重不足。2002年各级财政用于乡镇卫生院的全部财政事业经费接近60亿元，只占全国各级财政卫生事业经费开支的15.5％，农村人口占我国总人口的约70％，其享受到的卫生事业经费却微乎其微[3]； 教育 经费投入也严重不足，农民子女受教育的机会远远低于城镇。2002年，小学生人均教育经费支出城乡之比为134.5∶83，初中生人均教育经费城乡支出之比为129.1∶78.2[4].

　　对农民的政策不公反映在区域上便是对农区的不公平。以上问题均在农区层面显现出来，并在很大程度上制约着农区的发展。中部六省大多是农业大省，全区农村人口高达2.44亿，占该区总人口的67.2％，占全国农村人口的31.2％。中部六省承担着"国家粮仓"任务，但在典型的农区，以上种种不公平表现十分突出。如农村居民人均纯收入与城镇居民可支配收入的比值由1995年的36.51％降低到2003年的33.37％，特别是自2000年以来，所占比重呈现逐年下降趋势，农民的相对收入越来越低。不仅如此，在农村内部，贫富差距日益加大，农村中的低收入者，根本无力进行扩大再生产，有些贫困农户，缺乏必要的生活资料。国家对农民、农区的忽视，也是造成中部地区经济增长速度相对凹陷的重要制度原因。

　　虽然农区发展问题在改革开放之初的一些年代曾被政府关注过，但之后便慢慢被置于次要地位。近几年来，随着围绕"三农"（农民、农村和农业）的一系列问题出现，农区的综合发展才再次引起决策者的重视。近两年来，中央为解决"三农"问题，在农业政策上出台了一系列文件，这将为农区发展提供新的机遇。

　　三、乡城移民及就业不公问题

　　当前，乡城移民已经成为令人瞩目的重大社会问题。随着农村联产承包责任制的实行、市场经济引发的竞争和对金钱的追逐以及农民对城市生活的向往和较高的收入预期，越来越多的农民纷纷离开家乡加入到民工流的行列之中。据2004年国家统计局公布的数据，全国流动人口已达1.2亿人。在全国的流动人口中，跨省流动的有4242万人，占35％。从流出地区看，从四川流出的占16.4％，从安徽流出的占10.2％，从湖南流出的占10.2％，从江西流出的占8.7％，从河南流出的占7.2％，从湖北流出的占6.6％，六省市流出人口占全国跨省流动人口的59.3％，约2516万人；从流入地区看，城市和沿海地区成为农民工流入的主要地区[5].