财政税收论文：我国国库支付制度探究

 [摘　要]国库集中支付改革已经到了十字路口， 会计 集中核算制度必须逐步向国库集中支付制度并轨。必须采取相应的对策和进一步改革的配套措施，确保国库集中支付改革的有序进行。

　　[关键词]国库；支付；制度

　　一、前言

　　国库集中支付制度是在公共财政基本框架内，充分体现优化资源配置的优势，发挥财政政策的积极作用，服从政府履行职能的需要。同时还要增强政务的公开性，减少资金拨付的中间环节，做到既保证预算单位用款，又能提高财政资金的使用效益，以充分体现政府职能的透明、快捷、高效。推行国库集中支付就是要变财政的事后监督为事前控制，从源头上堵塞支出漏洞。各预算单位在进行支出时，必须首先向财政部门提出用款申请，财政部门对支出进行审核同意后，通知国库拨款，将款项直接拨付给所购的商品和劳务的供应商。这一过程有利于加强财政对各预算支出活动的监督控制，使预算单位的每一笔资金由过去的"暗箱"操作变为"阳光"操作，从而实现对财政资金流向、流量的全程控制，增强财政资金运作和使用的透明度，规范资金使用者的行为，提高资金使用效率。各预算单位不再有财政资金结余，只有指标结余，资金结余全部体现为财政结余。财政部门能够及时、准确地掌握资金运作情况，为预算编制、执行 分析 和调控 经济 提供准确依据，从而使财政宏观调控能力大大增强。同时由财政拨款而购置的资产可以在账面上得到准确反映，国有资产管理将更为规范，这有利于国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。

　　二、国库集中支付改革的现状分析

　　从 目前 的 发展 进程来看，国库集中支付的改革从实现形式上主要有两种，一是国库集中支付制度，二是会计集中核算制度。这两种制度的共同点是：其一，都是我国财政国库管理制度改革的产物。其二，两种制度的操作主体都是财政部门。会计集中核算是以会计核算和监督为其基本职能，由会计核算中心按照"集中管理、统一开户、分户核算"的原则集中办理各单位的具体会计核算和监督业务，具有代理记账的性质。而国库集中支付也是在财政部门成立国库支付中心，具体从事资金支付、会计核算、监督检查等业务。从职能和核算对象来看，会计核算中心与国库支付中心是同一机构。其三，两种制度的承担对象是一致的。会计集中核算工作和国库集中支付工作的对象都是行政事业单位，其具体对象都是财政资金及其使用过程。最后，这两种制度的目标都是为了减少拨款环节，增加资金使用的透明度，进而提高财政资金的使用效益。

　　当然，二者的区别也是显而易见的。首先，二者产生时间、背景环境及范围不同。会计集中核算制度是在纪委的要求下首先出台的，主要目标是要把预防腐败寓于决策制度之中，同时还有提高本级财政效率、节约经费开支、缓解各级政府尤其是较贫困地区的财政压力的目的，所以会计集中核算制度在我国大多数地市级及其下属区县财政部门开始试点推广。而国库集中支付制度是由财政部"金财工程"领导小组和国库司汲取国际上的一些市场经济化国家的通行做法并结合我国的具体特点，探索出来的一套切实可行的国库管理改革制度。国库集中支付在发达国家经历了几十年，实践证明是国家行之有效的理财模式。目前我国绝大多数省级财政、市级财政和少部分区县级财政采用的是国库集中支付制度。其次，两种制度的运行机制不同。会计集中核算制度在单位通常只设置报账员等会计专管人员，即使设置会计人员，但会计职能大部分已经转移到会计核算中心，实际上单位的会计、出纳都收归会计核算中心，由会计核算中心统一核算和监督，支出的决策与支出的执行相分离。国库集中支付制度通常是在单位设置会计并保留、行使其会计职能，在统一的支付中心设置统一的出纳，会计和出纳相分离，由支付中心的出纳来监督、制约各单位的会计。最后，两种制度涵盖的范围不同。目前纳入会计核算中心管理仅有一级核算单位，大部分基层核算单位仍无法纳入，集中核算的资金仅是正常经费和专项经费。而国库集中支付的管理，则涵盖了所有财政性资金的支出，即从财政资金的缴拨、使用管理到银行清算，都要纳入国库单一账户等管理。

　　按照国民经济和 社会 发展第十个五年计划要求，各地的会计集中核算制度要逐步向国库集中支付制度并轨，由于现行会计集中核算制度已经实施三年，有的地方实施时间甚至更长，相应的机构运行已趋于稳定，若突然转轨势必造成政策的反复，不利于财政改革的方向。国库集中支付改革到了十字路口，如何顺利地深化改革是我们特别是大多数实行会计集中核算的区县级财政部门当前着重需要 研究 的课题。

　　三、国库集中支付改革的发展趋势以及对策

　　（一）国库集中支付改革的发展趋势

　　1.融入会计集中核算功能是国际上国库集中支付制度的发展趋向。传统意义上，财政与会计是相互独立的 科学 范畴。但随着公共财政的发展，许多西方国家政府公共会计已作为公共财政的重要组成部分，包含在国库集中支付制度中，显然，通过政府公共会计的桥梁，传统意义上的相互独立的财政和会计的内在关系已呈现包容的新特征。当前，美、法等西方发达国家已把政府公共会计核算作为国库集中支付制度的重要组成部分，以保障和促进国库集中支付资金的有效运作和取得最大效益。值得关注的是，国际上许多国家和地区也实行类似我国会计集中核算的 方法 ，如美国的州和地方政府就是由政府会计统一核算的，各个政府部门并不进行会计核算。因此，直接或间接融入会计集中核算功能已是国际上国库集中支付制度的发展趋向。