财政税收论文：乡镇财政风险防范和化解

 内容 摘要：现行乡镇财政存在的赤字和债务范围广、数额大、偿还难等 问题 ，为了维护 农村 大局的稳定，可在公共财政的构架内采用推行首长负责制，严格征管和控制支出，理顺县乡财政体制等措施，防范和化解乡镇财政风险。

　　关键词：财政风险、防范、化解

　　乡镇财政自1984年建立，在改革开放、农村 经济 发展 的大潮中已走过20年历程。20年来，乡镇财政收支规模迅速扩大、管理逐步规范，为农村基层政权的巩固和农村经济和 社会 事业的发展起到了有力的支撑作用。但在乡镇财政发展过程中，也暴露了一些问题，突出的是：乡镇财源基础薄弱，收入增长乏力；财政供养人员严重超编，入不敷出；财政管理不统一，开支的刚性和随意性大，浪费严重；县与乡镇财政体制没有完全纳入分税制，县乡财力分配不合理；特别是历年积累下来的乡镇政府债务和赤字包袱沉重，对乡镇财政形成巨大冲击，隐含着很大的财政风险。如果不及早注意防范和化解，财政风险将会由潜伏状态走向表面冲突，最终导致乡镇财政的破产和半破产，直接动摇党和政府在农村的执政基础。

　　一、现行乡镇财政风险的现状及其严重性

　　乡镇财政赤字和负债体现在四个方面：

　　（一）范围广。平江县的乡镇财政状况在岳阳市所辖12个县、市、区中尚属情况较好的。全县有27个乡镇和1个经济开发区，总人口100万余人。据调查统计，全县27个乡镇和开发区均有不同程度的债务包袱和财政赤字。

　　（二）数额大。2002年末，平江县乡镇财政负债总额9884.16万元，赤字滚存总额为3846万元，尚有潜在赤字未转账总额2705.47万元；负债最多的镇达1088万元，财政赤字232万元。

　　（三）增长快。1994年平江县乡镇负债总额仅为725.41万元。

　　1994年至2002年仅八年时间内，负债总额却翻了10多倍。而且，这些赤字及负债并不是一个静态的数字，巨大的赤字是靠巨大的负债来支撑的，巨大的负债额度是以超过同期银行借款利息3倍以上的沉重代价所维系的。

　　（四）偿还难。大多乡镇财政负债总额超过乡镇财政两个以上年度的收入。尽管近两年来采取了一些消赤减债的措施，但负债总额仍然难以控制，乡镇财政本身运转相当艰难，债务偿还的力度相当弱，平均每年消赤减债总额只有400-800万元。在无新增债务的前提下，照此比例 计算 ，至少需要15-20年的时间才能偿清债务。

　　乡镇财政大额赤字和负债的产生，严重 影响 乡镇财政的正常运转，对农村经济和社会发展及农村基层政权的巩固产生了直接和长远的负面影响，可能引发大的 政治 和社会风险。这是因为：一是乡镇机构难运转。大部分乡镇财政拮据，正常的公用经费不能保证。个别乡镇出现"停工资、停电话、停车子、停食堂、停报发票"的"五停"现象。2002年末，平江县累计欠发干部工资405.8万元。二是影响了农村经济的持续发展。乡镇是 目前 发展农村经济所需资金的主要调度者。乡镇财政债务高筑，无法加大对农业和农村发展的投入力度，农业生产所必需的国家资金不能到位，农村经济难以实现持续发展，最终导致财政发展后劲不足，乡镇财政增收乏力。三是影响了农村社会的稳定。拖欠农民和私营业主的支出费用不能如期兑现，既形成了隐性赤字，加剧了财政风险，又经常引起上访、群体或个人闹事等影响社会稳定的事件。四是诱发了财经违纪行为。在财政扯借无门的情况下，乡镇被"逼上梁山"，不得不截留、挪用专项资金，造成财经违纪行为产生。

　　二、现行乡镇财政风险形成的主要成因

　　（一）预算执行不严肃。不少乡镇在编制预算时，明的暗的打赤字预算，乡镇财政预算收支计划只是在一年一度的人大会上举举手就能通过；预算执行过程中，又将预算方案束之高阁，乱支滥用，随意突破预算；调整预算时，乡镇人大会被党委、人大、政府联席会所代替，党、政、人大主要负责人拍板说了算，人大的监督乏力，财政预算失去应有的 法律 约束；编制预算报表时，玩"数字游戏"，致使《预算法》难以贯彻执行，预算管理形同虚设；决算时乡镇财政的大部分支出，在预算年度列报支出，由于资金缺口大，无法平衡，只得跨年度支出，给下年度平衡财政预算造成了很大困难。同时，乡镇财政对占财政资金总额一定份量的预算外资金管理，看得见，管不着，由于管理权属不清，部分资金没有纳入预算管理，造成财政性资金流失。

　　（二）管理体制欠完善。一是乡镇政府事权与财权不统一，乡镇财政支出缺口大。乡镇许多站所、由县级有关部、办、委、局垂直管理的 教育 、公安等较大的支出县级统管，乡镇只能管一些数额不大的其他支出，而乡镇站所增人增编等支出压力留在乡镇。且在资金划拨上，县级该下拨乡镇财政的资金很难到位。上级财政年初编制预算方案时，对乡镇干部、职的工资不能纳入全额预算拨款，留有部分缺口靠乡镇创收来解决或上级财政视年终财力来适当弥补。其工资五大项（基础、职务、级别、工龄工资和津补贴）在机构编制办核定的范围内，一般财政只安排70%左右的经费，留有30%的缺口。至于误餐补助、生活津贴、下乡补助以及公用经费等全靠乡镇财政"创收"来解决。干部职工的工资、补助、福利、奖金等形成的巨大支出缺口，在"创收"无门的情况下，乡镇只能采取借款或打白条的办法处理。二是征管体制未理顺，乡镇财政收支管理形成"两张皮"。乡镇财税实行"一家两制"，财政部门属政府管理，地税部门由省市垂直管理。地税部门在农村一般实行一个地税所分管几个乡镇，工作人员不足，常出现有税无人收的现象。乡镇政府对地税机构的管理，责任难明确，工作难协调。加之乡镇财源培植滞后、任务基数大，乡镇财政收入总是上不去。一些乡镇党政负责人迫于"摘帽子"、"挪位子"等行政压力，只得"买税"、"垫税"赶进度，求名次，形成财税收入质量不高，出现虚假入库现象，到头来形成了乡镇财政的赤字和债务。同时，有的乡镇在财税收入的征收入库过程中，寅吃卯粮，征收"过头税"，贷款垫税形成"无主税"，造成财税收入的虚假入库，很容易引起体制性的财政风险。

　　（三）政府行为欠规范。一是"形象工程"、"政绩工程"普遍。近年来乡镇为了迎检达标验收，各种非生产性设施建设任务繁重。有的乡镇为求政绩，不顾乡镇财政的承受能力，超前负债搞建设。二是违规担保过多。为了发展乡镇 企业 ，一些乡镇政府政企不分举债上项目、办企业，企业面临的市场风险直接转化为财政负债。为了支持农村产业开发和结构调整（如种植业、养殖业的发展），乡镇财政担保承借了农业综合开发贷款、林果业开发贷款、生猪养殖业开发贷款、扶贫开发贷款等发放到村组和农户。这些借款户大都不能按时还贷，少数农户产业开发失败无力还债，至使乡镇财政本息无归。因此，一方面上级财政从下拨乡镇财政的有关款项中直接扣还，使乡镇财政非常被动，减少了正常预算拨款。另一方面乡镇财政每年还要垫付数额相当大的利息。三是开支过大过滥。非生产性开支有增无减，乱开支现象得不到有效控制。特别是撤区并乡后，由于没有了区公所这个摊子，乡镇的接待任务明显增多，且接待标准高居不下；乡镇工作任务量大，各种会议频繁，外出跑项目的机会多，直接增加了会议费、差旅费、公用经费；捐款、赞助不能丢"面子"，有些保证金、抵押金上交了很少退回等等。由于这些非生产性支出年初没预算，乡镇财政更没留有预备费，只好打肿而皮充胖子，咬紧牙关，挤占专用款项或借款来应付，使本来很紧的财政资金失去控制，支出矛盾更加急剧，财政风险进一步加大。四是机构臃肿，人浮于事。县乡构机上下对口设置，乡镇对口机构多，导致乡镇干部、职工激增，直接增加了人员和公用经费。

　　三、对现行乡镇财政现状的 理论 思考

　　应该说农村经济发展为乡镇财政作为公共财政的成长提供了基础性条件，农村产业化、市场化、城镇化的推进，促进了乡镇公共财政的进一步完善。乡镇公共财政作为政府管理社会集中性资金的综合部门，作为公共财政联系广大农村、城镇的桥梁和纽带，作为乡镇政权建设与经济发展的有机组成部分，在农村综合改革与发展中具有举足轻重的地位，有着不可替代的作用。

　　（一）必须充分发挥乡镇公共财政的功能，切实加强乡镇政权建设

　　乡镇政府作为农村基层政权，在一定区域内具有政治、经济和社会行政管理等职能，乡镇政府能否顺利实现其职能，政府管理人员的行为和决策是否符合乡镇发展的长远利益，很重要的一方面取决于乡镇公共财政体制是否完善。因为财力是行使事权的物质基础，没有可靠的财力保证，政府机构就难以有效运转，其职能也无法实现。通过建立和完善乡镇公共财政管理体制，拓宽其理财范围，充分发挥乡镇公共财政广泛聚财、 科学 理财、合理用财等功能，能为乡镇政府履行政权职责提供基本的财力保障，保证其职能的全面有效行使和执政党"三个代表"思想能落到实处。

　　（二）必须充分发挥乡镇公共财政功能，促进乡镇范围内资源的有效配置及产业结构的合理化

　　乡镇公共财政作为管理乡镇集中性资金的综合部门，通过合理、合法、充分地行使职能，可以促进乡镇资源的合理有效配置。财政在区分企业行为与政府行为的基础上按照国家产业政策的要求，结合乡镇实际情况，合理地运用税收优惠、财政贴息等经济和法律手段，通过提供基础教育、信息、公共卫生等公共品的服务，促进农村产业实现结构性调整，促进乡镇企业结构的合理化，为农村经济发展培育新的增长点，实现农村经济的持续、协调发展。