财政税收论文：文化事业的财政资助研究

 西方文化事业的 发展 及其所受到的资助与西方人对于文化的特性和价值的认识是密切相关的。对于文化价值的认识，加拿大参议员劳里。拉。皮埃尔的观点在当今发达国家中是有代表性的：文化并不是一种产品。一个国家的文化就是这个国家的灵魂。灵魂当然不是可以被买卖的商品。是的， 艺术 和文化是一个大的产业。但是，文化不仅是 经济 的推动力量，它还有更重大的意义，即它是 社会 进步的推动力量。在地方层次上来看，艺术和文化可以通过无数种方式丰富共同体的生活。剧院、画廊、博物馆和遗产场所，都是我们的共同体的心脏。 

　　所有的民主国家都拥有一个共同的目标，即建设一个鼓励自由表达思想和多样性的世界--而且这种目标是有充分的存在理由的。因为只有那些深信自己的文化不会受到威胁的人，才是更加强大、更加自信的公民。这种自信有助于人们树立对他人的宽容与尊重。在我们的一生之中，以前从来没有出现过如此重要的目标。[1]

　　关于文化的定义，已经可以数以千百计了。英国著名的文化学家雷蒙德。威廉斯在《关键词》一书中称文化是" 英语 语言中两三个最复杂的词汇之一"，他从三个层面上概括了文化的定义：首先，文化指"智慧、精神和美学的一个总的发展过程"；其二，文化也被用来指称"某一特定的生活方式，无论它是一个民族的，还是一个时期的，或者是一个群体的"；其三，文化还可以指"智慧、特别是艺术活动的成果和实践"。[2]文化的三个层次的定义，一方面体现了文化本身的复杂性，另一方面也表现了不同的 研究 者对于文化不同层面的倾向性。第一层面的文化概念，是把文化作为人类精神活动的 历史 过程来看待的，强调的是文化的公共记忆；第二层面的文化是突出文化的实践性，强调的是作为群体活动的活的文化；第三层面的文化定义突出的是文化作为艺术品或商品的物质属性。

　　一、文化的公共性 问题

　　虽然对于文化的理解意见纷呈，我们还是可以看出文化的一般特性：（1）文化首先是人化，是关于人的精神或其他实践活动的；（2）文化是人类共同体的灵魂，是人类作为群体的生命历程的记录与绵延，它 影响 甚至决定着人类的种族与群体身份的认同；（3）文化诉诸人的精神，但一般需要借助物质的形式为中介。

　　人是文化的人，文化是人有意义的存在方式。正是由于文化不仅是人类的共同历史财富，还是人类群体认同的核心，同时文化也体现了人类的创造性和对于自我实现的追求，文化事业的重要性得到了普遍的重视。文化成果对于享有这种文化成果和接受这种文化认同的不同范围的群体来说，具有典型的经济学所谓的公共品（Public Goods）特性。

　　公共品是相对于私人品而言的，纯公共品在现实生活中是比较罕见的，根据收益范围的不同，在纯私人品和纯公共品之间，现实中大量存在着的是准公共品或混合公共品。人类的文化艺术成果显然属于一种比较特殊的准公共品，它的公共品属性主要取决于享有它和认同它的人类群体范围，比如一个民族，一个国家，一个社区。当然，从全人类的角度来看，作为人类的记忆、人类智慧与人性的表征，文化艺术成果在这一意义上具有了超越种群与国家的普遍公共性。

　　参照对于一般公共品的 分析 框架，这种体现人类文明的文化艺术品（比如国家博物馆、国家艺术馆的收藏品以及非物质的文化遗产等）的公共性表现为：其一，此类文化艺术品具有显著的外部性，它的意义和价值远远地大于它的物理价值和对于个人的乃至某个特定群体的意义；其二，这种文化艺术品具有受益的非排他性，一个社会成员享受这些物品或服务，并不排斥、妨碍其他社会成员同时享用。其三，这种文化艺术品还有消费的非竞争性，即社会成员享用公共文化一视同仁，享受的具体 内容 、范围、质量都不受市场条件变动的影响。

　　基于以上的认识，在国家层面上，文化事业是财政必须予以考虑的关乎文化保护、文化创造以及文化认同的社会公共事业。不过，文化事业在得到公共财政资助的一开始，关于文化事业的公共性问题就充满了争议，主要表现为精英主义和平民主义、艺术导向和市场导向之间的争论。

　　二、文化事业领域政府与市场的关系问题

　　按照马斯洛的人类需求层次 理论 ，文化艺术的创造和需求是人类在基本满足生存与安全需要的前提下的一种更高层次的需求。在相当长的一个历史时期，作为高贵的身份和雅致的生活的象征，文化艺术活动都只是在社会中占少数的上层贵族与社会精英的特权领域。在那个时期，贵族精英既是文化艺术的主要创造者，也是文化艺术的主要消费者和庇护者。在欧洲，直到 工业 革命的时期，文化艺术事业的维持主要依赖于皇室与贵族的资助。随着 现代 公共财政体系的逐步完善，对于文化艺术事业的资助开始向以国家资助、公共资助为主的方式转变。

　　按照传统的文化艺术概念，国家财政应该扶持和保护的是高雅的艺术和文化，因为高雅的艺术才是真正有价值的、能够代表国家最高水准的文化艺术。随着文化工业的兴盛，复制技术与大众传播的日益发达，文化艺术的大众化趋势，一方面使传统的高雅艺术受到无孔不入的商品化的冲击，另一方面新涌现的"另类"现代艺术活动也提出了需要国家财政进行贴补与扶持的要求。这就出现了如何使用有限的用于文化事业的财政资金的争论：是应该主要保护和扶持传统的高雅艺术，还是应该一视同仁地资助新兴的实验性的现代艺术。随着欧洲文化市场的进一步发育和公共财政功能的转型，这种关于如何资助文化事业的争执转换为艺术导向还是市场导向的矛盾平衡问题。

　　以英国为例。当今的英国文化艺术资助制度起源于20世纪40年代，当时政府在文化事业发展中的重要作用得到了认可，产生了第一个扶持文化事业的国家组织-- 音乐 和艺术激励委员会（CEMA）。该委员会在艺术事务上既花费慈善资金，也花费公共资金，在著名的大经济学家凯恩斯的领导之下，该组织于1946年演变成世界上第一个保持"一臂之距"的分配政府资金的中介管理机构大不列颠艺术委员会。[3]雷蒙德。威廉斯在他的一篇名曰《 政治 与政策：艺术委员会的实例》的文章中集中谈论了这个文化管理机构以及凯恩斯本人在扶持文化事业的公共财政定位方面的矛盾与困惑。

　　威廉斯概括列举了凯恩斯对于该机构的四种相互矛盾的界定与意图，即"美术的国家庇护人；意在诱导自力发展经济的政府投资；市场中的一种妨碍；（注：这句翻译可能有问题，凯恩斯的意思是保护艺术免遭市场的毁灭。）一种扩散中和变化中的通俗文化"。[4]204凯恩斯一方面希望文化艺术通过国家的保护与扶持最终实现自力更生，另一方面他又深深地担心文化艺术被商品化的危险。凯恩斯指出："把公开表演者的神圣礼物出卖给获取金钱的目的，从而剥削它并附带地毁灭它，是当今资本主义较糟糕的犯罪之一。国家怎样才能最好地起到自己的恰当作用，这还很难说。"[4]203威廉斯本人也对于受到资助的艺术"从属于商业的和公共关系的算计"表示深恶痛绝，他赞同凯恩斯通过国家资助"把艺术带给那些被剥夺了接近艺术的权利的人们"的努力。[4]203

　　英国的文化艺术资助方式在凯恩斯之后发展出了新的模式。随着经济的发展，政府干预经济在实践中开始暴露出自身的缺陷，20世纪70年代的"滞胀"使得人们重新认识"市场失灵"和政府干预的关系，强调"政府失灵"或"政策失灵"的可能性，主张恢复以市场机制作为调节资源配置的主要工具，新自由主义对国家干预提出了责难和质疑，开始主张减少国家干预，恢复自由经济。基于自由主义的政治压力，加之国家财政负担的日益繁重，英国80年代对艺术文化拨款和管理制度进行了重大变革。尽管还在坚持对文化事业部门的扶持计划，政府要求艺术和文化组织寻找补充其收入的新来源，特殊的重点放在了市场化即扩大受众规模上，增加商业赞助的措施上，放在了以金钱 计算 价值上。[3]

　　英国在文化事业资助方面的变革不是偶然的，大约在同一时期，欧洲其他国家如法国，1986年右派政府上台，对左派的文化政策提出了批评，认为国家不应该包揽文化事业，政府应该支持文化活动，但其鼓励、支持必须采取间接的方式，而不能对任何创造性活动进行直接干预和控制。在不排斥政府的干预行动的基础上，法国在文化事业中引入市场机制，希望通过市场经济 规律 ，鼓励私人 企业 投资文化事业，繁荣法国文化市场。[5]

　　这种基于市场导向的资助文化事业的现代公共财政模式已经为当前西方发达国家普遍采用，其特点是重视发挥财政的导向功能，强调财政支出的绩效评估。美国政府在文化资助方面的作用主要体现在不断完善支持文化事业的经济规划和政策方面。联邦、州和市政府一直积极创造一个促进美国文化繁荣、发展并对美国经济作出贡献的经济环境。联邦政府不仅给非营利文化事业提供直接资助，还以税制方式提供极重要的财政支持。在文化资助方面的这些努力，不仅培养了美国文化强大的国际竞争力，而且对于美国经济的带动作用也是非常显著的。诸多的经济影响研究都已发现，文化投资可以在直接消费、创造就业以及增加税收收入等方面带来丰厚的回报。

　　三、西方发达国家文化资助的基本特征

　　如前所述，文化艺术品具有准公共品的特性，在西方发达国家中，公共财政对于文化事业的发展发挥着重要的作用。随着市场经济的不断发展和完善，财政的职能也相应地不断调整，世界发达国家的文化资助政策随之也出现了进一步的调整。发达国家的文化资助方式日趋社会化和多元化，形成中央与地方、政府与市场、直接与间接结合的混合资助格局，逐渐趋于一种更符合公共经济学的财政资助方式。

　　1."分权"与合作

　　"分权"（decentralizatlon）就是解中心化，即权力下放，是指把原本集中于中央政权的管理权力分散到各个行政或自治区域。文化管理的"分权"，目的在于使各个地方根据自己的特点管理文化、扶持文化和发展文化，提高地方资助文化的积极性。英国是文化管理"分权"观念的倡导者。牛津大学校长莱德克利夫。毛德爵士在他向政府提交的著名报告《支持英格兰和威尔士的艺术》中指出："决策的权力必须广泛地从中央转移到地方。分权必须是艺术委员会和其他国家机构坚定和持久的国家政策。我们希望地方政府成为将来文化艺术的长远支持者。"1998-1999财政年度英国政府的公共艺术开支为9.44655亿英镑，占年度公共艺术总支出的42.75%；地方政府的公共艺术开支总和为12.64544亿英镑，占年度总支出的57.25%.

　　法国在传统上是一个中央集权色彩较重的国家，但近几年来在文化政策方面也开始实行文化管理权力分散化的政府改革，这主要体现在文化责任和 金融 资源下放到地方的政府手中--即文化事务处理地方董事会（DRAC）。1996年法国公共文化开支中52.3%（5.78亿欧元）来自中央政府，其余47.7%（5.27亿欧元）来自地方政府。在芬兰2000年的公共预算中，中央政府对广义文化事业的财政支持占支出总额的58.6%，地方政府文化财政支出占41.4%.从对狭义艺术生产的资助来说，中央政府和地方政府各占一半。