财政税收论文：试论公共财政框架下的基础教育供给

 [摘要]　公共财政的职能与基础 教育 的性质决定了基础教育必须纳入公共财政的供给范围，并坚持基础教育的财政公平原则。公共财政加大对基础教育的有效供给，应优化投入结构、建立 科学 规范的基础教育财政转移支付制度、在基础教育领域引入市场竞争机制、加强对教育经费的管理和监督。

　　[关键词]　公共财政；　基础教育；　公共品；　供给

　　教育的 发展 离不开财政的支持，尤其是基础教育的发展对财政的依赖性更强。建国以来，在财政的大力支持下，我国各级教育事业的发展取得了巨大成就，但基础教育的形势仍不容乐观。因此，如何在公共财政框架下有效供给基础教育，是一个值得关注和 研究 的 问题 。

　　一、基本 理论

　　1、关于公共财政。

　　公共财政是为市场提供公共产品和服务的财政分配模式。由于市场本身存在公共品供给困境、垄断、信息不对称、分配不公等市场失灵领域，而市场机制本身无法自发解决这种市场失灵，建立公共财政，发挥其宏观配置资源及调控机制，为市场提供公共产品和服务，可以弥补市场失灵和由此产生的效率损失，更好地发挥市场机制的效率优势，实现宏观 经济 效益和 社会 效益的最大化，并实现社会公平。公共财政的收入和支出必须在 法律 的规范和约束下进行，并接受纳税人和社会公众的监督；它为市场提供公共产品和服务不能因经济成份和不同的行业、部门和地区而区别对待，以维护市场经济的公平竞争和社会公平；它不以盈利为首要活动目标，而是追求社会利益最大化。

　　2、关于基础教育。

　　教育是一种兼具公共品和私人品特性的准公共品。教育的公共品性质表现在一定范围内其消费具有非排他性，而且具有受益的外部性，有一定的社会效益。教育的私人品性质表现在教育资源是有限的，其消费具有一定的排它性，一些人消费意味着另一些人将无法消费，而且其受益具有内部性，受教育者可增长知识，提高生产技能和个人收益。但各类教育的性质又有较大的差异，从小学、初中、高中、大学到成人教育和职业教育，它们在受益外部性方面逐渐减小，在消费的排他性方面逐渐加大，人们受教育的目的性逐渐加强。也就是说，教育的公共品属性逐渐减弱，私人品属性逐渐增强。教育的公共品和私人品性质分别为政府供给教育和个人负担教育成本提供了理论依据。很长时间以来，国家包办教育，就是因为教育的公共品属性。

　　基础教育在我国主要是指九年义务教育和普通高中教育。这一界定将它同职业技术教育、高等教育和成人教育严格区分开来。基础教育是奠定一个国家国民素质基础的教育，它对提高国民素质、培养各级各类人才，具有全局性、基础性和先导性作用。高质量的基础教育是一个社会发展不可缺少的社会基础设施。其中，义务教育的公共品属性最强，又是法定教育，其性质和地位从根本上决定了它必须是普及教育，必须实行均衡发展，为每一个适龄儿童少年提供最基本的、公平的受教育机会。

　　公共财政的职能与基础教育的性质决定了基础教育必须纳入公共财政的供给范围，并坚持基础教育的财政公平原则。

　　二、我国基础教育供给现状 分析

　　1、基础教育供给不均衡。

　　基础教育属于公共财政的供给范围，我国基础教育供给不均衡现象主要表现：

　　从宏观层面上看，是城乡之间、经济发达地区与不发达地区基础教育供给的差别。这种差别主要是由于国家经济发展政策和教育投入体制的弊端所致。第一，国家对东部地区经济发展的优惠政策，使得东部地区获得了比中西部地区更优越的经济资源配置，经济得到较快发展，教育资源配置也从中受益，特别是资金和教师的流动保证了东部地区和城市更优越的教育资源。第二，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出基础教育实行地方负责、分级管理的政策后，基础教育发展与地方经济和财政状况紧密相连，城市和发达地区经济和财政状况较好，基础教育发展也较好， 农村 和落后地区经济和财政状况较差，基础教育发展不尽如人意。

　　从微观层面上看，是重点学校与非重点学校的差别。这主要是由于国家教育发展政策所致。政府长期以来坚持效率优先于公平的教育发展理念，以十分有限的财政经费支持少数重点学校。这在一定程度上迎合了传统文化与现实社会对"精英型教育"的需要，但加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，拉大了中小学校之间的差距，强化了基础教育特别是义务教育阶段本不应有的竞争性。许多家长为使孩子接受较好的基础教育，不惜花费数万元的借读费送子女上重点中小学。

　　由此我们就不难见到，一方面是发达地区和重点中小学在实施"教育 现代 化"工程中斥资动辄成百上千万，建设"豪华型"学校，教师大量发放奖金，另一方面是贫困地区还存在大量失学儿童，以及贫困地区和非重点中小学校教育经费捉襟见肘、教师工资长期被拖欠。

　　2、基础教育投入比重不合理。

　　不同类型的教育，其公共品属性程度是不同的。按照公共财政的内在要求，国家对教育的投资重点依次应当是义务教育、中等教育和高等教育。但我国 目前 的情况恰恰相反，我国把有限的教育经费过多地投向了非义务教育阶段的高中教育和高等教育。从教育投入的生均经费看，义务教育远远低于非义务教育。有资料表明，在国家预算内教育经费的生均经费分配中，从小学、初中、高中到高校几乎是呈几何级递增的。如2003年全国普通小学、普通初中、普通高中、普通高等学校生均预算内教育事业费分别为931.54、1052.00、1606.58、5772.58元；生均预算内公用经费分别为83.49、127.31、264.83、2352.36元。①与发达国家相比，我国在大学阶段投资的比重太大。从2003年我国普通高等学校、初中、小学生均预算内教育事业费情况看，我国培养1名大学生的费用相当于培养5.5名初中生、6.2名小学生的费用，即比例为1：5.5：6.2，而发达国家的比例约为1：1.7：4.②若以生均预算内公用经费 计算 ，2003年我国培养1名大学生的费用相当于培养18.5名初中生、28.2名小学生的费用，即比例为1：18.5：28.2.另据统计，2001年我国正在接受义务教育的学生数约为1.9亿，约占全国各级普通学校在校生总数的77%，但当年国家财政性教育经费用于义务教育的约占51.7%，其中全国预算内教育经费中用于义务教育的约占50.3%.从农村义务教育情况看，2001年农村义务教育在校生约1.17亿，约占当年全国义务教育在校生总数的61.6%，约占全国各级普通学校在校生总数的47%，但当年用于农村义务教育的财政性教育经费约占全国财政性义务教育经费投入的57%，占全国财政性教育经费的比重仅约为29.5%.③

　　3、现行基础教育财政体制下基础教育财权事权不对称的矛盾突出。

　　我国现行基础教育财政体制始于20世纪80年代中期，其核心思想是地方负责、分级管理。这种体制有助于强化地方政府办学的责任，但也存在一系列问题，不符合公共品供给的公平和效率要求。在这种体制下，中央和省级的教育投入主要用于高等教育，极少用于基础教育，对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任；而基础教育投入的职责基本上甩给基层政府，特别是农村义务教育投入主要由县乡政府和农民共同承担。据国务院发展研究中心调查，现在农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担。④在当前我国的财力分配格局中，中央和省级财政集中了主要财力，但只负担一小部分义务教育财政投入；县乡财政财力薄弱，却承担了绝大部分的农村义务教育投入。这突出表现为农村基础教育事权、财权的不对称，造成"小马拉大车，大马拉小车"的局面， 影响 了基础教育的供给效率和质量。基础教育的发展，国家是最大的受益者，受益范围是全国性的，按照公共品有效供给的原理，理应由中央和省级财政来负担主要投入，不应把主要责任推给基层。