财政税收论文：转轨时期的政府间转移支付制度改革

 所谓政府间转移支付，是指一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的相互转移（下拨和上缴）。它既包括中央政府与地方政府之间的转移支付，也包括省级政府对下级政府的转移支付。本文着重讨论中央与地方之间的转移支付 问题 。

　　政府间的转移支付主要用于解决财政的双向不平衡矛盾。其一是财政的纵向不平衡，通常指地方政府的财源不足以满足其支出的需求，因而需要政府（主要是中央政府）的补助。其二是财政的横向不平衡，指地区之间用自有财源满足支出需求的能力不同，因而财政能力差的地区应当获得较多的中央政府补助。以解决横向财政不平衡为目标的转移支付通常称为"均等化"转移支付。政府间转移支付的另一个理由（往往是在 理论 上）是要解决一些公共项目由于受益"外溢性"而不能在地方得到足够投资的问题。如跨地区的道路、通讯设施和一些使外地受益的环保项目，某地的政府往往由于低估其整体效益而不愿投资，或者投入低于最佳投资额的数量。因此，中央政府应进行直接投资，或给予一部分补贴以鼓励地方政府投资。

　　政府间转移支付制度设计的原则

　　一般说来，一个有效的政府间转移支付制度设计应当满足如下几条原则：

　　第一，保证各级政府的财政收支平衡，即解决财政纵向不平衡问题。在实行转移支付以后，中央和地方都应当有足够的财力来完成所承担的支出责任。在中央与地方之间的财政收入和支出责任划分不变的前提下，如果中央政府持续出现大量的财政赤字，而地方政府却保持普遍的财政盈余，则表明中央向地方转移支付过度。如果出现相反的情况，则表明中央向地方的转移支付不足。

　　第二，使地区间提供公共服务的财政能力均等化，即解决财政横向不平衡问题。一个地方政府得到的转移支付应当与其支出呈正相关，而与其自有收入呈负相关。

　　第三，鼓励地方政府努力征税和控制支出。在一些国家，转移支付与地方政府的赤字挂钩，赤字越大，得到的转移支付越多。这种体制在事实上鼓励了地方政府降低税收努力或过度支出，从而加剧了财政赤字。一个有效的转移支付体系应该避免这一情形的发生。

　　第四，转移支付 计算 方法 公式化，并且具有客观性。政府间转移支付的数额多少可以直接通过预先设计的转移支付公式进行计算，同时，转移支付的公式应当尽可能使用地方政府无法直接控制的客观变量，如人口和人口构成、土地面积、健康指标，以及现有的基础设施水平等。转移支付公式的客观化可以避免或减少地方政府的扭曲行为、对数据的操纵和与中央政府的讨价还价。

　　第五，具有透明度与稳定性。中央政府应公布转移支付公式，使每个地区能对其财政总收入（包括转移支付）作出比较准确的估计，以利于其制定预算。另外，转移支付公式必须有相对的稳定性（如3到5年），使地方政府能制定较为长期的计划。

　　现行的政府间转移支付制度及存在的问题

　　我国 目前 的转移支付制度是"分级包干"体制下的转移支付和分税制中提出的转移支付的混合体，其主要包括以下几种类型：（1 ）体制补助（或上解）。实行分税制后，暂不改变原体制已有的分配格局，各地继续按财政承包体制向中央上解财政收入或接受中央补助。（2 ）结算补助（或上解）。这是对财政年度内因中央与地方相互交叉收支和因政策变化而对地方收支所带来的 影响 通过财政结算进行的调整，调整的结果既有中央对地方的补助，又有地方对中央的上解。（3 ）专项补助。主要包括财政部掌握的用于救灾、扶贫、价格补贴等的补助和由各部门掌握（如对一些 教育 、卫生、环保、基础设施）的专项拨款。（4 ）税收返还。这是1994年推行分税制时确定的财政资金的分配关系。具体做法是：以1993年为基期年，按照分税制规定中央从地方上划的收入数额（即消费税＋75 ％的增值税－中央下划收入）如数返还给地方。1994年以后，税收返还在1993年基数上逐年递增， 递增率按增值税和消费税增长的1∶0.3的系数确定。（5）公式化补助。1996年初， 财政部拨出20亿元试行"过渡时期转移支付办法"，在办理1995年中央与地方财政结算中采用了这个办法，以确定对各地的一般财力补助。这是我国第一次以客观变量为基础的公式来估算地方财政能力和支出需求，以决定中央对地方的转移支付，是将我国转移支付体制规范化的一个重大进展。

　　显然，由于现行的政府间财政转移支付制度在很大程度上是原有体制下分配格局的延续，照顾到了既得利益，从而使这一制度存在不少问题。第一，旧体制保留下来的一般性转移支付，既有中央对地方的补助，又有地方对中央的上解，这种资金的双向流动不符合分税制的要求。而且不论是补助还是上解，其数额的确定均缺乏明确、 科学 的依据，而通常都是双方讨价还价的结果，随意性很大。同时，由于不同地区补助和上解数额的确定方法也不尽相同，其结果必然进一步导致收入分配的不公平。第二，安排资金上的随意性，使专项补助失去其应有的功能。比如，1995年中央财政安排了380亿元的专项拨款， 额度为当年安排的一般性转移支付20亿元的19倍之多。但由于缺乏规范化的分配方法，谁来得勤、跑得快、叫得响、配套资金比例大，谁就能得到。结果当年沿海 经济 较发达的10个省得到总拨款额的45％，大大违背了实现地方公共服务水平均等化的初衷，反而导致了地区差距扩大化的结果。第三，新体制下采取的税收返还制度，是在保证地方既得利益的基础上进行的，中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增。这种对所有地区无差别的基数税收返还，不仅没有解决由于 历史 原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距，不利于解决部分地区财政横向失衡问题。第四，"过渡期转移支付办法"在提高转移支付的均等化功能及其规范化、透明度等方面都有重要的进步，并为进一步改革创造了条件。但由于该办法所用资金是从中央财政收入增量中拿出来的，而中央财政占全国财政收入的比例不高，其收入增量有限，所以该办法所提供的转移支付规模过小，如1995年用这个办法所分配的财源仅占中央财政收入的0.5％，其均等化能力十分有限。 此外，这一过渡办法也还带有考虑各种特殊利益的特点，与规范的均等化模型还存在着一定距离。因此，就总体而言，我国目前的政府间转移支付制度作为两个不同体制下的产物，仍保留有原有体制的诸多特征，基本上没有起到减小地区差距的作用。