财政税收论文：试论民族地区财政制度的完善

 内容 提要：民族地区的财政在财政范围、财政权限和财政职能上的特殊性决定了民族地区财政管理的特殊性。财税体制改革对民族地区产生了一些不利的 影响 ，为进一步完善对民族地区的财政政策，需调整中央政府与地方政府的事权与财权，逐步建立合理的转移支付制度，逐步采用因素法核定收支基数。

　　关键词：财政制度；民族地区；小康

　　一、民族地区 经济 发展 概况

　　（一） 经济发展水平较低，基础设施落后，自我发展能力弱据调查，云南、贵州、新疆等7 个自治州和地区，有6 个自治州和地区的财政自给率在20 %以下，有的甚至不到10 %.在全国固定资产投资快速增长的2003 年，云南省怒江州的固定资产投资为负增长。

　　（二） 教育 、卫生等公共服务事业发展严重滞后

　　以教育为例，截至2002 年底的统计数字，西部地区372 个未实现"两基"②的县（市） 中，少数民族聚居县占83 %.云南有7 个人口较少民族的人均受教育年限不到3 年，文盲率为15. 4 %.

　　（三） 生态环境脆弱， 自然 灾害频繁

　　民族地区大多位于边远山区、草原和荒漠地带。脆弱的生态和有限的环境容量，因人类活动日益遭受破坏，自然灾害更加频繁，反过来危及人们的生存基础。1949 年- 1979 年，新疆和田地区被沙漠吞噬的土地达46 万亩。该地区的策勒县县城曾三次为风沙所迫而迁移。

　　（四） 贫困人口多，生产生活条件差

　　全国592 个国贫县，民族地区就有267 个；全国2800 万贫困人口，民族地区就有1300 多万。我国人口在10 万以下的少数民族有22 个，共63万人，其中绝对贫困和低收入人口39. 4 万。人口较少民族聚居的行政村有640 个，其中较大部分村没有通电、通邮、通公路和通电话。综上所述，民族地区由于地处偏远，自然条件恶劣，经济 社会 发展水平低，自身发展能力弱，使其不可能依靠自身力量摆脱落后状况，实现跨越式发展。因此，如何通过财政措施促进民族地区的经济社会发展是政府面临的一个重要课题。

　　二、民族地区财政的特殊性

　　（一） 财政范围特殊

　　财政作为政府从事的一种社会集中性的经济活动，是为了满足一定范围内的社会共同需要。民族地区财政范围的特殊性具体表现在民族构成、地理空间、收支活动等诸方面。

　　11 民族构成范围特殊。我国民族地区财政

　　服务的利益主体是少数民族。在 中国 这个统一的多民族的大家庭里，除汉族以外，还有55 个少数民族。由于 历史 、地理、文化等诸多原因，少数民族的社会经济和文化有其特殊性。从生产方式来看，少数民族经济基本上属于 工业 化之前的生产经营方式。从民族文化素质看，解放前，许多少数民族没有自己的文字，一些民族地区的少数民族甚至还在刻木记事、结绳计数。从社会经济形态看， 解放前还有相当的少数民族保持着封建农奴制度。这些分别处于前资本主义不同社会经济形态的少数民族，他们走向社会主义是跨越了一个或几个社会经济形态，这与汉族相比，显然并非量的差异，而是质的差异。

　　21 地理空间范围特殊。我国民族地区财政作用的地理空间是内陆边疆。从自然地理来看，我国少数民族聚居的地方，总体上说自然条件比较差，不仅地处边缘地带，而且其地貌基本上是以高原、高山和山间盆地、沙漠、戈壁等为主。大部分地区属于所谓的"边际土地"，即降雨量少且不可靠，气温低、山坡陡峭等因素严重地限制自然生物生长的地方。少数民族地区分布的特殊范围决定了民族地区财政作用范围的特殊。

　　31 收支范围特殊。我国民族地区的财政收支范围总体上呈现出收入少、支出多的特点。收入少的原因主要来自于以下方面：一是发展基础薄弱，先天条件差。旧中国，民族地区的生产力尤为落后，没有商品经济的系统优化为其提供必要的人才、资金、管理及经营方面的经验，尤其是 企业 这种直接组织商品经济活动和财政收入的细胞在整个民族地区几乎是一片空白。二是"嵌入式"企业未能充分发挥出其主动性和活力。在民族地区大、中型企业中，有相当一部分是在1960 -1970年代的计划经济体制下"植入"的，把东部沿海城市的大工厂连人员带设备整体地"植入"了民族地区。这些企业往往既缺乏"创业冲动"的压力与动力，又与地方经济关联度低，形成了"飞地式"产业，对其所在的城镇经济的积聚效应及其周围农牧业经济的辐射效应都比较弱。三是地方加工工业实力弱，形不成规模经济和规模效益。民族地区加工业中的绝大部分企业存在设备简陋、工艺落后、管理松懈等现象。生产规模和能力的弱小致使资源的就地转化和增值能力不强。四是工业生产比重小，对其他产业具有的联动作用弱，使其他产业难以得到相应的发展机会，结果造成了城镇经济中产业部门较少且不能配套，致使一些县域经济过分依赖农牧业生产，工业不但无力支持农牧业的发展，有时反而要靠农牧业为之"输血"。五是市场竞争不平等。民族地区不仅各类市场发育程度低且不平衡，没有形成为地区间经济交流提供一个发达畅通的渠道，而且市场主体弱小，多数企业不能独立自主地立足于市场。区际贸易由于缺少稳定且活跃的市场主体而显得松散和疲软。

　　这些原因导致民族地区财政的恶性循环，即物质生产部门所创造的国民收入少，从而提供给财政的收入规模和数额较小；政府由于缺乏必要的财政收入作为经济社会全面发展的资金收入，使基础设施和公共设施难以改善，从而又无力吸收外部资金的流入；投资的严重不足使生产规模和财政收入规模难以扩大。民族地区财政支出较大的原因主要在于：一是民族地区经济文化落后， 交通 运输不发达，用于发展经济文化和改善基础设施方面的投资大。二是国家对民族地区在人员编制、开支标准等方面有一些特殊照顾。三是各民族在不同的社会历史发展过程及不同的自然环境中形成了各自的民族特点和风俗习惯，反映在生产和生活上，便对某些商品有着特殊的需要和爱好，政府的相关部门需要通过财政以特殊的方式来满足少数民族这种特殊需要等等。

　　（二） 财政权限特殊

　　财政权限是财政收支范围方面的权限和规定，主要涉及中央与地方以及地方各级政府之间的权利、责任、义务关系，是政府预算管理体制所处理的主要内容。少数民族地区由于经济文化诸多方面的特殊性，国家也相应赋予了特殊的财政权限。为了促进民族自治地方 政治 、经济、文化、教育事业的发展，国家在财力上给民族自治地方以很大支持。中央财政对民族自治地方的财力支持主要表现在两个方面：一是从预算管理制度上体现了对民族地区的特殊照顾；二是根据具体情况增拨专款给予补助。

　　11 预算管理制度方面：一是每年安排一笔自治地方机动金，用以解决民族自治地方生产、生活、文教、卫生等方面的特殊需要。国家每年在 计算 自治区、自治州、自治县收入分成比例或补助数额时，按照上年的经常支出（不包括基本建设拨款和流动资金） 决算数，另加5 % 的机动金。二是民族自治地方的预备费高于一般地区。中央预算每年安排一笔少数民族地区补助费，以解决民族地区一些特殊开支，专款专用。三是民族自治地方在执行年度预算过程中，对其收入的超收和结余可以自行安排支出。但用于增加人员编制的费用，自治区要报国务院批准，自治州、自治县要报上一级国家行政机关批准。四是国家预算差额补助，即民族自治区财政支出大于财政收入的数额由中央财政给予补助。

　　21 专项拨款方面：中央每年对民族地区和边境地区安排基本建设专款和边境事业补助费，用于边防公路、桥梁、电讯建设，以及边境地区发展工农业生产，解决人畜饮水、商业网点修整、交通道路维修、文教事业补助和边防哨所、检查站的费用补助。

　　中央预算内设立支援不发达地区的发展资金，专门用于支援少数民族地区和经济不发达地区的经济、文化、教育、卫生等事业发展，其中绝大部分用于少数民族地区。