财政税收论文：新中国财政体制变革的回顾与展望

 中华人民共和国成立50周年了。如同整个国民 经济 一样，财政战线发生了巨大的变化。我国财政制度正在从计划经济模式逐步走向市场经济模式，其中的经验与教训是值得记取的。本文的目的是对作为财政制度的主要 内容 的财政体制的变迁作 历史 性的回顾，并从 理论 上对发生的变迁努力作出说明，在此基础上，就完善市场经济下的财政制度提出若干前瞻性的看法。

　　一、我国财政体制的变迁

　　财政体制是用以确定中央与地方财权和财力的划分。主要内容包括：（1）中央对地方财政收入和支出的范围划分；（2）中央规定地方财政收入的许可来源；（3）中央规定地方财政支出的许可用途；（4）中央确定地方财政对中央财政所负有的责任。建国后，财政体制未能定型，原因是多方面的，首先财政体制的确定与国民经济的状况有十分密切的关系，前者常常跟着后者走；其次是财政制度（税收制度、 企业 事业财务制度等）经常发生变化，财政体制必须与之相适应；三是我国理财思想在不断 发展 ，从计划到市场有一个认识过程。第三个原因是最主要的。

　　财政体制的变迁基本上可分为两个阶段：

　　第一阶段是从建国开始到1994年。在这段时间，财政体制的类型基本上可概括为四类：

　　（1）统收统支型。 这种财政体制把全国的财力绝大部分集中在中央，除地方税收和一些零星收入归地方外，主要收入，如公粮、关税、盐税、货物税、工商业税、国营企业收入、公债收入等，全归中央；各级政府的开支，由中央统一核拨。就地方来说，收归收，支归支，收支两条线，地方征收的收入再多，无权留用；只要中央同意支出可以追加。这种高度集中统一的财政体制在建国初期最为典型，对恢复国民经济、平衡预算和稳定物价具有重要作用。但其缺点是，地方对增收节支没有积极性。国家运行机制转入正常后，统收统支型财政体制很快就停止了。

　　（2）收支挂钩型。 是把地方负责组织的财政收入（包括中央收入）与地方财政的总支出挂起钩来，按收支总数确定一个分成比例。这对统收统支的财政体制是一大进步，使地方对财政收支的关心程度大大提高。但缺点也是很明显的。主要有：会助长地方盲目扩大财政支出的倾向，因为多支意味着分成比例高；在年初确定地方收支预算时，会对分成比例和收支指标十分计较，容易发生扯皮现象；对多收少支的省市不利（分成比例低），对少收多支的省市有利（分成比例高）。从全局的意义上看，这种财政体制会诱使地方对支出的关心甚于对收入的关心，具有"鞭打快牛"的负面效应。我国在1959-1970年，1976-1979年实行过这种财政体制。

　　（3）收入分成型。 是中央对地方财政收入或它的超收部分另行确定分成比例，目的是鼓励地方超收。多收少支的省市可以得到较多的分成收入，以适当缓和收支挂钩型财政体制所带来的矛盾。除此之外，这种办法的优点还有：使财政收入与财政支出脱钩；财政支出包干有利于地方安排财政开支。这种体制典型地表现在1974-1975年。收入分成型财政体制的严重缺点就是地方与中央讨论分成比例时往往要讨价还价，也缺乏合理的、 科学 的 计算 根据。

　　（4）包干型。它的特点不仅反映在财政支出包干上， 而且更重要的是财政收入包干。这种体制在1971-1973年实行过。中央每年核定各省市的财政收入上交任务和财政支出指标，收大于支者，包干上交中央财政；支出大于收入者，由中央财政按差额补贴给地方。地方超收或支出结余都归地方支配使用；如果收入完不成任务或支出超额，也由地方自求平衡，中央不再负责。但这种财政体制的毛病很快就显露出来了。除地方与中央"较劲"争指标外，中央财政在平衡预算上发生了很大的困难。中央对各省市在年初核定的收支（特别是收入）指标往往与实际脱节很大，所以实际执行数与年初指标数上下相差甚大。有的省市超收过多，有的省市则短收严重。尽管从道理上讲，短收由地方自行负责，但实际上是包盈不包亏，中央财政发生"窟窿"，难以平衡。这种财政体制实行了3年就被终止。

　　第二阶段是从1994年开始的。对财政包干型财政体制的终止不可能再回复到象收支挂钩型、收入分成型财政体制，更不可能实行统收统支型财政体制。于是根据国外通行的做法，实行"分税制"。我国全面实行的分税制财政体制的具体内容包括四个方面：

　　（1）按照中央和地方政府的事权，划分各级财政的支出范围。 中央财政主要负担国家安全、外交和中央机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要负担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需的支出。

　　（2）根据财政与事权相结合原则，合理划分中央与地方收入。 按照税制改革后的税种设置，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将适宜地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种。将与经济发展直接相联系的主要税种划为中央与地方共享税。

　　在划分税种的同时，分设中央税务机构和地方税务机构，实行分别征税。中央税种和共享税种由国税局负责征收，其中共享收入按比例分给地方；地方税种由地税局征收。

　　（3）中央财政对地方税收返还数额的确定。 为了保持地方既得利益，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税和75％增值税之和减去中央下划地方收入），1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证地方既得财力，并以此作为中央财政对地方的税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶ 0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1％，中央财政对地方税收返还增加0.3％。如若1994 年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。

　　（4）原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理。 为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。

　　二、确定我国财政体制的指导思想的转变

　　尽管 目前 的分税制还是很不完善的，但毕竟在改革的道路上迈开了一大步。完善分税制的关键是确定中央政府和地方政府的事权究竟有哪些，然后再具体确定中央财政和地方财政的筹资来源。应该看到，目前实行的分税制的指导思想基本上是正确的。实行国际通行的分税制财政体制是与我国的理财思想的转变是分不开的。回顾一下理财思想的转变过程对今后完善分税制是大有裨益的。

　　1.从计划经济到市场经济。我国在确定市场经济体制之前，实行的是计划经济。国家是一个基本核算单位，各省市和各地区的政府部门实际上是中央政府的派出机构。在这种体制下，集权是核心。为对各省市和各地区的有效管理，通行的管理模式是"统一领导，分级管理"。各地财力的多少取决于中央的态度，时多时少，根据当时国民经济的形势和领导人的偏好而定。由于实行的是公有制，国家的绝大部分财产归全民（国家）所有，尽管各地有其自己的自身利益，但各地的行政长官是中央任命的，他们奉行的原则："局部服从全局，地区服从中央。"中央与地方的财权划分没有、也没有必要在 法律 上予以明确。所以，多变性是我国财政体制的明显特征。即使是实行同类型的财政体制，比如收入分成型财政体制，收入分成比例也不是一成不变的。这种司空见惯的变化并不会引起各地利益的明显的倾斜，主要原因是：（1 ）大部分财力集中在中央，中央除用于行政事业开支和国防开支外，基本上用于基本建设开支；（2 ）各地的各项费用的开支都必须遵守国家统一规定的开支标准。所以财政体制的确定和变化只是形式上的，而不是实质性的。我认为，我国在计划经济时期的财政体制是属于单一制的财政体制。

　　自从我国明确实行市场经济体制后，单一制的财政体制就越来越不适应市场经济的需要。如财政包干制，它率先在广东和福建两个改革开放较早的省份实行的。过分的集权必然束缚各地发展经济的积极性，"一定五年"的财政包干对地方政府创造财政收入给予了巨大的推动力，地方政府对包干留用的财政收入无非主要用于两个方面：一是地方性基础设施建设，二是地方性的生产性项目。前者对改善 社会 环境有明显的作用；后者对提高生产力水平，尤其对增加财政收入，从而增加地方财政包干留用数有直接意义。由于财政收入是根据原征收的管辖范围划分的，所以，财政包干的优点与缺点就同时显露出来了。优点是地方上对组织财政收入和增加财政收入的来源（发展经济）有很大的积极性；缺点是财政收入的来源和用途都不是根据市场经济的要求来划分的，结果地方保护主义倾向十分严重，在全国范围内逐步推开后，中央财力萎缩，地方财力膨胀，不仅使中央财政发生"窟窿"，而且严重阻碍了市场经济的发展。

　　可见，实行分税制不应理解为在单一制下的财政体制的又一次变迁，而应当从构造与市场经济体制相适应的财政体制的角度来对待之，并以此为标准使之完善。

　　2.从国家分配论到公共需要论。我国财政理论界曾对财政学的定义有过激烈的争论，最典型的是国家分配论与公共需要论之争。国家分配论强调的是国民收入再分配的主体，毫无疑问，无论是计划经济或市场经济，国民收入再分配的主体是国家。公共需要论强调的是财政分配的主要目的是满足公共需要，从目的论的角度来看，持国家分配论者并不一定完全同意，他们认为，公共需求论可能会把国家的职能缩小到很狭小的范围。反过来，公共需要论者对国家分配论的观点深有疑虑，认为如果把国家的职能过分扩大，可能会 影响 到市场经济正常功能的发挥。我们从历史背景来看，国家分配论一直是，而且直到现在都是在我国占主导地位。我们不能不注意到计划经济条件下用国家分配论来诠释财政学定义是十分合适的，因为国家不仅主宰了国民收入的初次分配，而且支配了国民收入的再分配，国家的财政职能不仅表现在国民经济的扩大再生产，而且连简单再生产也包含在内。在这种"国家决定一切"的情况下，公共需要论是没有一席之地的。只有在市场经济的条件下，公共需要论才得以成立，而且在确定财政职能方面，特别在确定中央政府和地方政府的事权方面具有重大的指导意义。我认为，不是从公共需要论的角度确定政府的职能，那么分税制就得不到较为彻底的实施，而且会归于失败。既然我们要让市场经济充分发挥配置资源的基础作用，那么过去政府过多介入商品性生产的做法必须纠正过来。只有政府以满足公共需要为己任，才有可能为分税制奠定理论基础，中央政府与地方政府的事权划分只是以满足公共需要的范围为标准，对全国性的公共产品由中央政府来负责提供，而地方性的公共产品则由地方政府来提供。目前分税制的事权划分的一个主要难点就是中央政府和地方政府都在不同程度上介入了商品性的生产，这就带来了事权确定的不确定性和财源划分的困难。如果不是从公共需要的角度来规范和完善分税制，可能其最终的命运恐怕与以前实行的财政包干制无异。