财政税收论文：关于建立我国新型的政府公共支出预算体系的若干思考

 一、建立我国新型的政府公共支出预算体系的必要性和依据

　　（一）从财政支出预算供给范围看，现行支出预算已不能满足政府职能转变的需要和市场 经济 体制的要求，出现了越位与缺位并存的局面

　　在传统的计划经济体制下，政府部门是社会 资源配置的主体，政府将社会管理者职能与所有者职能融为一体，职能范围覆盖了从生产到消费等社会再生产过程的各个领域和事务，财政作为以国家为主体的分配方式，其支出预算供给范围也必然呈现出大而宽的特征。而在市场经济体制下，社会资源的主要配置者是市场，政府的职能应转变为统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提高服务和检查监督，弥补市场不足。财政支出的供给范围也应以政府实现其职能为依据、满足社会公共需要为本质及时调整，保证财力供给。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，财政支出预算的供给范围仍未有效地统一规范在政府应转变的职能范围上来，仍然保持着范围过大，包揽过多，特别是向竞争性生产建设领域延伸过多的格局，远远超过了社会公共需要的范围，而面对那些真正急需的社会公共需要的一些开支项目则又无力顾及，使那些不应以财政资金供应的领域和事务占用了大量资金，而应由财政资金供应的领域和事务却得不到应有的资金保障。这种状况不仅造成财政资金严重紧缺，使财政工作十分被动，而且还因资金供应不足导致财政对国家重点支出项目难以实施更加有力的保障等一系列 问题 ，从而使政府职能的转变难以实现，市场经济体制的进程趋于缓慢。

　　（二）从预算约束力来看，现行支出预算的公共项目保证已明显呈现软化

　　一是预算分配中预算指标到位率低，执行中预算追加频繁，年度的实际支出数往往高于年初预算数；二是预算分配缺乏可靠依据，人为因素较多，存在较大的随意性；三是预算年度的起始日期先于人大审批日期，造成预算审批通过前就已开始进入执行期，形成预算审批的 法律 空挡；四是法与法之间的关系不协调，"以法压法"的现象严重。如 教育 、 科学 、农业等方面的法律和卫生、计划生育、环境保护、文化宣传等方面的规章，都对财政支出作了限定性的规定，要求某项支出增长必须高于财政收入或支出的增长等，而《预算法》则又明确规定，在安排支出预算时要量入为出、统筹兼顾等等。法律、法规的冲突与不统一，严重减弱了法律法规的严肃性和约束力。

　　（三）从预算的分配方式看，现行支出预算分配方式不当已降低了财政资源配置效率，带来了财政支出控制机制的紊乱，甚至失去了控制功能， 影响 了正常的财政分配秩序

　　由于种种原因，我国 目前 形成了一个独特的按部门、单位和按经费性质交叉并行分配的办法。这种办法的特征：一是各部门和单位所需的不同性质的经费，如行政经费、教育经费、科研经费和外事经费等，由财政部门内部不同的职能部门负责分配和管理；二是由于财政部门内部的职能分工，既有按经费性质分工设立的，又有（大部分）按部门分工设立的，从而在财政部门内部又存在同一性质经费由不同部门分配管理的现象。这种分配方式经多年实践表明，虽有一些改善支出管理的有利方面，但从总体上不仅不能克服旧分配方式的缺陷，反而又带来了弱化财政管理，肢解单位预算，减弱预算控制和经费供给形式原始（货币供给既不经济又不能发挥规模购买优势，且给以公谋私者带来可乘之机）等诸多新的弊端。从财政外部看，近来所采取的分配方式是将一部分预算资金切块分给各部门，由主管部门自主安排使用。与此同时，不少主管部门还设立了各种基金，拥有大量预算外资金，并自主安排使用，其结果仍是在社会经济运行中，有多个部门在行使财政部门分配资金的职权，部门与部门之间重复建设，重复购置，浪费现象严重，影响了正常的财政分配秩序。

　　（四）从预算的编制 方法 看，预算支出透明度差，不合理因素多，方法不科学

　　我国支出预算编制的方法主要是"基数法"，即根据上年的基数加本年增减因素来确定年度的支出预算规模。这种编制方法虽简便易行，但却不符合公平、规范和透明的原则。采用"基数法"编制支出预算，年年是基数加增长，各部门经费预算的多少，取决于原来的基数，基数大的多得，基数小的少得，而且实际上只能增不能减，既导致了单位之间的苦乐不均，又不利于合理控制支出。

　　（五）从预算的支出结构看，现行的支出预算在体现轻重缓急、先后主次、项目筛选、比重变化等方面仍存在着许多不足

　　近年来，我国政府在财政收入占GDP比重偏低的情况下， 将预算支出逐步向重点领域倾斜，取得了一定的成效。但由于财政的预算约束力下降，导致在预算安排上仍不能满足重点支出需要，教育、 科技 、农业等重点 发展 领域的支出在总预算支出中的比重提高速度仍较为缓慢。相反，大量的资金（包括预算外资金）仍用于竞争性生产建设、行政管理等非重点领域，与市场经济条件下政府职能的转变明显不符。

　　（六）从财政部门内部支出预算管理看，其机制仍未理顺，使财政部门宏观调控能力难以发挥

　　我国现行的预算支出科目，既有按预算资金性质设置的，也有按部门设置的，相互交叉。与此相对应，财政部门内部各职能机构也存在着既有按资金性质又有按部门设置的科目，在管理中职能交叉。这样，就使得实际工作中，一个主管部门和单位需同时编制多个预算，上报财政部门的多个职能机构，一般要对应财政部门五六个职能机构，这不仅给主管部门和单位增加了许多工作量，而且也给有效实施财政政策、加强财政管理造成困难，难以发挥财政部门的宏观调控能力。

　　（七）从公共支出总量看，现行支出预算不利于公共支出总量的有效控制，导致财政效益低下，财政连年赤字，陷入困境，控制公共支出是永恒的财政主题

　　从1978年到1995年，我国财政支出增长了5.8倍， 而公共支出则增长了9.2倍，大大超过了支出的平均增长速度。 公共支出膨胀的结果是，一方面挤了建设性支出，另一方面由于公共支出超过了收入增长而导致财政连年赤字。尽管公共支出不断增长是国家职能不断扩大的一般 规律 ，但如若超出了一定限度，出现剧烈膨胀，也必然会给社会经济正常发展带来恶果。因此，建立公共支出预算，有效控制支出总量超增长，也是必然的选择。

　　（八）从财政收支一致性的要求看，现行支出预算与政府公共预算体系的要求不配套，大大延缓了建立政府公共预算和国有资本金预算、并根据需要建立社会保障预算和其他预算的进程

　　政府公共预算一般是指国家以社会管理者身份取得收入并将其用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，进行宏观调控，发展各项社会公益事业等的资金收支计划，是政府预算体系的基本组成部分。同时，政府公共预算又是由收入预算和支出预算组成的。政府公共收入预算主要反映各项税收收入的来源情况；政府公共支出预算主要反映政府基本活动的范围和方向。二者缺一不可。尤其是我国财政长期以来重收轻支，支出问题积压较多，已成为当前不可回避的焦点和难点状况下，建立新的政府公共支出预算体系更加迫切和必要。

　　二、建立新型的政府公共支出预算体系的思路

　　（一）调整政府公共支出预算的范围

　　政府公共支出预算，一般是指政府根据所取得资金的数量，结合自身职能，向全社会提供公共服务的资金使用计划。公共支出预算实际上反映了政府的政策选择。

　　从我国当前和今后一个时期财政支出面临的形势看，调整政府公共支出预算范围必须按照建立社会主义市场经济体制的要求，做到有利于合理有效配置资源，有利于保障国家政权建设，有利于促进经济和社会发展，这应是调整政府公共支出预算范围的总体指导思想。根据这个指导思想，调整和界定政府公共支出预算范围应遵循以下原则：满足社会公共需要、服从政府职能转变、与我国国情和财力水平相适应。

　　根据确定政府公共财政供给范围应当遵守的原则并借鉴市场经济发达国家的经验，我国政府公共支出预算的范围主要应包括以下三个方面：

　　1.维持性支出。也称消耗性支出，一般是指资源直接置于政府支配之下，配置于各部门做直接消耗的支出。主要包括国防，对外事务，各级政府、人大、政协、检察院、法院以及基础教育基础科研，卫生保健等方面维持正常运转所需要的支出。

　　2.转移性支出。一般是指社会所得再分配，政府不直接消耗，而是转移出去，不改变资金使用性质的支出。转移性支出主要包括：社会保障支出，支援经济欠发达地区支出，价格补贴支出等。

　　3.公共工程支出。一般是指大型公益性基础设施的支出。主要包括邮政、能源、 交通 、水电、煤气以及环境保护等方面的支出。

　　上述公共支出预算的范围与现有财政支出的范围相比有以下几点不同：第一，政府财政退出竞争性领域。经济建设的投资主体由政府转向 企业 ，财政只进行涉及国计民生的大型公益性基础设施的建设。第二，维持性支出范围有所调整和缩减。事业单位可按其服务性质划分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。其中：公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共卫生防疫等事业单位，属于典型的社会公共需要，财政应保障其资金供给；准公益性的事业单位，介乎于社会公共需要与个人需要之间，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，是任何社会的存在发展所必要的，也基本属于政府公共预算的供给范围，财政对其可采取资助的形式；经营性的事业单位，如开发型的科研单位，职业化的 体育 运动项目和 艺术 表演团体、剧场、社会中介机构等，则不属于社会公共需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。第三，强化财政承担社会保障的职能。目前我国的社会保障体系还很不完善，许多社会保障是由企业、行政事业单位分别负担，实际上，这其中有许多属于社会公共需要，应该由政府来承担。公共支出预算应将属于社会公共需要的社会保障纳入进来，为建立完善的社会保障体系奠定基础。