财政税收论文：美国地方政府预算过程中的公民参与研究

 摘要：公共行政过程中的公民参与一直是学者及专业化机构所极力提倡的。公共预算是政府活动的重要组成部分，它涉及广泛的公共利益。因此，作为"政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果"[1]的公共预算，公民在其中的参与具有必要性和正当性。从上世纪九十年代起，美国地方政府预算过程中的公民参与 问题 受到了学界和政府部门的重视。本文将对美国学界及地方政府这十多年来预算参与上的 理论 研究 与实践探索予以总结 。
关键词：地方政府；政府预算；公民参与
公民参与问题虽然已被讨论了半个多世纪，然而至今仍是 政治 学与行政学领域、公共部门的实践者研究和讨论的热点。从根本上来说，这是由后 现代 面临的诸多危机所决定的。而实质性的和慎思熟虑的公民参与则是解决这些危机的一条希望之路。公共预算作为政府部门实现"公共利益"的基本工具，它是政府活动的重要组成部分。因此，预算过程中的公民参与问题在过去的十多年里，受到美国学界和地方政府的广泛重视。本文将对迄今为止美国学者及政府组织在这方面的探索予以总结。
一、政府预算过程中公民参与的起源、内涵与功能
（一）公民参与及政府预算过程中公民参与的起源
公民参与是当前政治学、公共行政与公共政策等学科研究的一个重要话题。根据美国政治学家马克.彼特拉克的观点："公民参与是民主的希望。"[2]在过去的半个多世纪里，公民参与及相关研究受到了人们广泛的关注。如何看待公民参与成为二战以后政治学以及公共行政研究的一个热点，很多学者给出了不同的观点。
按照学者伯纳（Maureen Berner）的观点，主张公民参与到过程治理过程中，这是根植于美国政治学的杰佛逊思想传统。"杰佛逊倡导以地方为基础的、自下而上的政府，它对公民负责，并且他认为公民冷漠对公民的健康是危险的。"[3]只有通过公民参与， 社会 公众才具有 影响 政府行为的机会。而这也是保证政府政策合法性的一个重要条件。
我国学者李图强在研究公共行政中的公民参与问题时，他认为"探讨公共行政与公民参与问题，首先应该把它放在政府与公民关系这样一个背景下透视， 目前 ，整个社会 科学 学界对公民参与问题的兴趣，正是源于政府与公民关系问题正在世界范围内发生着深刻的变化。"[4]从某种角度来说，公民参与在二战以后成为学界与政府部门关注的一个焦点，这是与战后行政环境的变化是分不开的。
而对于公民参与传统被认为是政治官员及技术专家所擅长的公共预算过程，学者们的观点是存在很大差异的。不过从根本上，学者们都接受："知道他们的资源如何被分配和利用是公民的权利。"[5]
（二）政府预算过程中公民参与的内涵界定
尽管在当前，致力于政府预算过程中公民参与的理论与实践探索都很多，但是对于如何定义政府预算过程中的公民参与，却没有统一的概念。这是因为，学界对于公民参与的概念尚没有一致的意见。然而检索美国学者公民参与方面的研究 文献 会发现，公民参与是与地方政府密切相关的。这正是阿尔蒙德（Almond）等人的 分析 结论：公民的主观意识能力比较中央政府而言较强、较有能力影响地方政府的决策。[6]同样，当前公民参与公共预算的研究与实践，一般也只限定在地方政府的层次上。
伯纳等人认为，在地方政府的政策领域中，对扩大公民参与最成熟或者说最适合的就是政府的预算过程。[7]而对于地方政府预算过程公民参与的内涵界定上，至少需要包含参与的主体、参与的客体以及参与的途径这三个要素。结合多位学者对此所下的定义，本人认为政府预算过程中的公民参与是指，在地方政府预算制定执行的过程中，通过问卷调查、公民咨询委员会、公民小组、公众听证会等渠道将社会公众涉入其中，从而达到接纳公民建议、提高预算制定质量、增加预算过程透明度以及改善政府与公民之间的关系等方面的作用。
（三）公民参与地方政府预算过程中的功能
在过去十多年的时间里，学者们对于公民参与地方政府预算过程作了相当多的规范与实证研究。地方的政治官员与公共管理者在探索提高公民参与政府预算的有效性方面也付出了很大的努力。学术界和政府官员对于公民在地方政府预算过程中参与的作用总体上给予了肯定性的观点。
研究公民参与政府预算的重要学者卡洛尔.艾伯登（Carol Ebdon）认为，公民参与被认为是降低公民对于政府不信任程度以及 教育 公民了解政府活动的一种方式。它的目标是让公民在公共决策中扮演积极的角色，而不仅仅只是政府服务的消极"消费者"[8]。而伯曼（Berman）等人的实证研究同时发现，"那些有着更多参与性的城市公民被发现对于地方政府会少一些愤世嫉俗的态度。"[9]
对于政府部门来说，将公民包含到政府预算过程中，要实现的目的主要有两个：一是将政府的预算决策传递给公众；二是将社会公众涉入到政府的决策制定过程之中。而参与政府预算的社会公众，在表达个体需求、实现自我利益的同时，其公民精神与公民能力也会得到很大的提高。
二、当前政府预算过程中公民参与的实践探索与分析
（一）公民参与地方政府预算的常见机制
随着学界及社会公众对增进预算参与的呼声越来越高，同时联邦政府与州政府也对地方政府扩大预算过程中公民参与的机会作出了各种规定，从上世纪九十年代起，美国地方政府在扩大公民在政府预算过程中的影响力进行了许多有益的尝试。作为预算参与的重要组成部分，公民参与预算的机制（方式）一直是学界及政府部门关注的焦点。然而，每一种参与机制都有其各自的优势和缺点。
1、公众听证会（Public Hearing）
在当前地方政府所采用的预算参与机制中，公众听证会是最普遍的一种方式。卡洛尔.艾伯伦在参与预算研究方面的一篇重要论文，其题名即为"超越公众听证会：地方政府预算过程中的公民参与。"可见，公众听证会虽然作为政务信息公开的重要渠道和要求有着重要的意义，但是随着公民参与深度与广度上的要求不断增加，其存在的弊端也逐渐暴露出来。尽管公众听证会一般是面向所有的公民，然而参与的人数一般都很少，除非讨论的问题是一些热点议题，例如税收的增加或者公共服务的减少。[10]而且，公众听证会的参与者往往不具有代表性。
2、公民调查（Citizen Surveys）
作为社会科学研究的重要 方法 ，公民调查"长期被用来判断需求及服务满意的程度。"通过公民调查，所获得的反馈或许会很具代表性，而且在一定时间长期的使用能够揭示出民意的趋势。另外，从公民调查中所获得的信息，通常比其他参与形式得来的数据更好定量以及分析。然而，公民调查也有其很大的缺陷。首先，问题的措辞能够影响到调查的结果；其次，公民意见的深度或许不能够检测出来；最后，公民问卷调查的成本通常会很高。[11]
3、公民咨询委员会（Citizen Advisory Committees）
公民咨询委员会是当前预算参与的一种新形式。和传统的公众听证会以及公民调查相比，公民咨询会在改进参与有效性方面有着很大的优势。卡瑟.凯勒翰（Kathe Callahan）是研究公民参与以及绩效考核的一名学者，她在研究公民咨询委员会在新泽西州（New Jersey）地区的实践后认为，"或许让公民参与到预算过程中最容易而且最 经济 有效的办法就是通过公民咨询委员会的使用"，"公民咨询委员会比公民调查要更容易负担得起。公民咨询委员们通常定期会面，因此和传统的公众听证会相比，它为公民意见的表达提供了更长的持久性以及更大的机会。"[12]然而作为一种参与机制，它存在的缺点也是很明显的，例如它遭到最大质疑的地方就是公民咨询委员们的代表性问题。