财政税收论文：完善省以下财政转移支付制度研究

 摘要:完善省以下转移支付制度，是完善分税制财政体制的迫切需要，是缓解县乡财政困难和巩固我省财政体制改革成果的迫切需要,是缩小地区差距、促进全省 经济 社会 协调 发展 的迫切需要。自1994年实行分税制以来，我省初步建立了省以下财政转移支付制度，对全省经济的发展和基层政权的建设起到了积极的作用,但在实际运行中还存在一些 问题 ，需要进一步研改进和完善，使之更加 科学 、规范和透明。政府事权范围与财政支出责任密不可分，如果政府之间没有明确的事权范围，就难以得出"标准财政支出"的概念，公共服务均等化转移支付就缺乏依据。合理划分省以下各级政府的财权是地方转移支付制度运行的保证。政府之间财权的划分，应在公共财政 理论 的科学指导下，使地方各级政府拥有一个与其事权相适应的财源支撑，并相应赋予县(市)政府更多的经济自主权。在实行省以下转移支付制度中，省政府与县(市)政府要根据这一原则，合理划分财权,同时应选择县(市)为转移支付实施的主体，由省财政全权负责全省转移支付制度的设计和管理。
关键词:省以下 财政转移支付 改进与完善
省以下转移支付制度是以省级以下政府间存在的财力差异为基础，以实现所辖地区公共服务水平的均等化为宗旨，通过特定的程序、 方法 和规则，调整省内政府间财政关系的资金转移制度。它是财政体制的一项重要 内容 ，是实现财政职能的重要工具, 也是处理省内政府间财政关系的有效手段。现行的分税制财政管理体制，地方政府间横向、纵向的财政关系不平衡构成了财政转移支付存在的客观基础。 
我省实行省管县（市）财政体制改革，旨在解决全省县（市）财政运行困难，县乡政府债务沉重、绝大部分县（市）工资和津补贴发放依赖省转移支付资金的难题。因此，规范和完善省以下转移支付制度，有利于解决"公平与效率"问题，调节资源配置、收入分配及公共服务水平差异,在实现县域财力均衡的同时，有利于充分调动县（市）发展经济、培植财源以及分流财政供养人员、降低行政运行成本的积极性。对加快我省县域经济发展，落实科学发展观，构建和谐社会意义重大而深远。 
一、湖北省省以下财政转移支付的现状及问题 分析 
（一） 目前 我省省以下财政转移支付制度建设的基本概况 
为了完善分税制财政体制，中央财政于1995年出台了《过渡期财政转移支付办法》，并首次引用了"标准收入"和"标准支出"的概念，建立了地方收入增长的激励机制。与分税制财政体制相配套，我省也制定了转移支付办法，并在实践过程中取得了一些成效。 
1.制度建设。与分税制财政体制相配套，从1995年开始，我省财政部门从财力格局变化的客观实际出发，积极推进省以下转移支付制度建设。省政府根据本省实际,出台并实施了《湖北省财政厅转移支付资金管理暂行办法》、《湖北省 农村 税费改革转移支付办法》等制度规定,在省以下财政转移支付制度建设方面进行了非常有意义的探索。各市州、县级政府在合理分配省转移支付资金的同时,也从本级财力中拿出一部分实施了对所属区县(乡镇)的转移支付,并开始探索建立了对下级财政的转移支付制度。 
2.省对县直接转移支付改革。特别是从2004年开始，我省改革现行省管市、市管县(市)的财政体制，在全省推行省管县（市）的财政体制。以2003年省核定的各市对所属县（市）财政体制补助(上解)为基础，将市对所属县（市）的体制补助(上解)，相应调整为省对县（市）和市的体制补助(上解)；税收返还和所得税、营业税等基数返还在市、县（市）间进行调整，由省直接 计算 到县（市）。从2004年起，全省所有市、县（市）财政体制统一按鄂政发[2002]29号和[2003]50号及有关文件规定执行,市不再新增集中县(市)财力。省对下各项转移支付补助按照规范的办法直接分配县（市）；省财政的专项补助资金由省财政厅会同省直有关部门直接分配下达到县（市），同时抄送市。 
3.制度创新。在坚持一般性转移支付资金分配和使用基本原则的基础上，优化一般性转移支付结构，根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同，将省对县（市）的一般性转移支付分为均衡性（一般）转移支付、激励性（一般）转移支付和政策性（一般）转移支付三种形式。均衡性（一般）转移支付主要用于解决"一要吃饭"的问题，目的是均衡县（市）财政之间的基本保障水平，实现公平优先的目标；激励性（一般）转移支付主要是在保持已形成各县（市）财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性（一般）转移支付，促进各县（市）努力做大财政"蛋糕"和做小财政供养系数；政策性（一般）转移支付主要是保证党和国家的各项重大政策在县（市）得到全面贯彻落实。对三类转移支付补助的具体分配和测算，按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县（市）两级预算管理。 
4.评述与结论。湖北省自探索建立省以下转移支付制度以来,虽然取得了一些成果。但是,受制于省以下政府间事权划分不彻底，财权与事权不对称；地方行政体制改革滞后、地方政府既得利益刚性较强；现行分税制改革不彻底，统计数据不全以及全省整体财力有限等因素制约以及制度自身的缺陷与不足,省以下财政转移支付制度作用效果并不特别显著，这些制约因素决定了建立规范省以下转移支付制度的长期性和艰巨性。
（二）省以下财政转移支付制度建设存在的问题 
我省现行的省以下财政转移支付制度，虽然在一定程度上规范了政府间的分配关系，在完善分税制财政体制和缩小地区间财力差距方面迈开了第一步，但是，按照均等化的目标和规范化的要求，现行的财政转移支付制度还存在不少问题。 
1.方法不科学，存在明显的"基数法"痕迹。 
现行的分税制体制是在原财政体制的基础上，保持既得利益不变的前提下，把包干体制中形成的不均衡状况带入了新的财政体制。从一般性转移支付来看，省级政府对地方的税收返还和补助仍贯用按"基数法"确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因"基数"中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势；从专项补助来说，由于专项转移支付涉及基础建设、 教育 科技 、农村农民、文化卫生、社会保障、劳动就业、等较多方面，有的专项过多，如卫生专项转移支付几近巧立名目，杂乱无章；有的专项太少，如基础教育、科研、环保等方面，资金零星分散，难以重点突出。 
2.政策不完善，带有明显的过渡期色彩。 
我省2002年制定了《湖北省农村税费改革转移支付办法》，对省以下因农村税费改革导致地方收支增减的转移支付的范围、构成等作了较为明确和原则性的规定，但这个《办法》是在当时农村税费改革特定时期制定的，存在着明显的缺陷和不足，具有较强的过渡性。 
在转移支付的种类上，项目繁多，过于复杂，不易操作；在转移支付的规模上，缺少科学的比例和有效的增长机制，地方能用于转移支付的财力过少；在转移支付资金分配上，与政府间的预算未衔接、不同步，尤其是在专项资金的安排上，尚未形成规范的分配制度，而是谁跑得快、叫得响，谁得到的资金就多；在转移支付资金的计算上，政策依据不充分，尚未建立起一套完善的计算公式，因此，主观随意性大，体制约束力差，从而造成政府分权与集权、财政越位与缺位同时并存。 
3.理论基础不牢，未形成科学、规范的转移支付体系 
我省在巩固完善分税制财政体制的基础上，实行"省管县"财政体制改革，较好地缓解了县市财政的困难状况，但从新体制运行的实际看，在一些具体事务上，省与市、市与县、省与县之间始终局限于财力分割和财权集散，未能根据市场经济的要求、公共财政的理论和事权与财权的划分原则来解决政府间财力的分配与均衡问题，形成了地方财权不适应事权、财政支出责任不明的被动局面。在收入总量上，中央和省有效地集中了"两税"的增量，县（市）增量越来越少，地方财政对上级财政的依存度越来越大。在制度的建立上，包括计算方式、政策依据、支付类型、制度体系和预期目标等方面不规范、不系统，均缺少必要的 法律 依据，因此，执行过程中随意性大，难以形成规范的转移支付体系和有效的财力均衡机制。 
4.专项转移支付不规范现象尤为明显 
转移支付有一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付要考核收入的努力程度、支出的控制力度、上级财政对下级财政的帮扶程度、税收收入占财政收入的比重等因素，较为科学合理。但专项转移支付补助的考虑因素不明确，人为操作性较大。一是专项转移支付的分配缺乏科学的依据和标准。虽然大多数专项的分配都有比较规范和科学的分配方法，但也有一些专项在分配时没有规范的分配方法，存在"讨价还价"和"人情款"的问题；二是专项转移支付的立项审批不规范，项目的确定和范围选择不尽合理，一些不应列入专项的项目也由省财政作了安排；三是不少专项转移支付的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差；四是有些专项转移支付使用不当，违背了专款专用原则。一些部门和单位在申请省级专项转移支付时，反映的困难和问题不少，拿到安排专项转移支付时，却专款他用、多要少用、挤占挪用。 
5.政策不透明，缺乏有效监督 
目前，省级转移支付资金有一半以上没有纳入地方财政预算，完全脱离了人大的监督，有的甚至脱离了政府的监督。在现行的省以下转移支付制度下，由于各地应得多少转移支付缺乏明确的核算办法，各地政府对能得到多少转移支付是高度不确定的，又加之对政府要来的转移支付资金的使用缺乏有效的监督措施，地方官员争取转移支付的胃口被大大的吊了起来，动力大增，结果是大量的资源耗费在了"跑部博弈之中，有些地方政府甚至提出，只要是为了发展地方经济，要"敢送、会送、舍得送，以至于"公贿"成了人们关注的热点。 
上述问题要得到解决，必须尽快完善省以下转移支付制度。为此，我们要充分认识到完善省以下转移支付的必要性和迫切性。 
（三）完善省以下财政转移支付制度的必要性和迫切性
现行的省以下财政转移支付制度虽然存在明显的缺陷，但经过多年的实践，使我们在逐步探索的过程中 总结 了经验，形成了共识，从而认识到转移支付在均衡财政收支、协调上下关系中的重要作用。随着分税制体制的逐步规范和省管县财政体制改革目标的逐步到位，迫切需要建立一个科学、规范、高效、透明的省以下财政转移支付体系。 
1.完善省以下财政转移支付制度是进一步完善分税制财政体制的迫切需要。 
财权与事权不对称，纵向及横向财政不平衡是实施省以下转移支付的根本原因。分税制仅明确了中央政府和省级政府的收入分配机制，而省级以下的收入分配由省政府自行安排，仍旧保留"包干制"要素，中央政府未能提供一个省以下政府的收入分配框架。运行的结果表现为中央、省和市级政府的财力都有集中趋势，只有县乡两级财政收入比重在下降。据统计，县乡财政供养人员近3 000万人，约占全国财政供给人员的70%，但县乡财政本级财政收入却只相当于全国财政收入的17.5%。县乡两级政府提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出和55%-60%的医疗卫生支出。另外，地方政府负责提供基础设施，以推动经济增长和发展，而这些以地方政府现有财力而言根本无法承担。因此，作为分税制体制的重要组成部分，迫切需要转移支付制度来弥补，在科学界定收入和支出的基础上，及时补充地方缺口，实现政府财力和公共服务水平均等化，并在全国范围内建立政府和区域、纵向与横向的财力均衡机制。 
2.完善省以下转移支付制度是建立我国规范化转移支付制度体系的需要。 
完整意义的转移支付体系包括中央对省、省对市、市对县乡的多层次的纵向的转移支付的省与省之间的横向的转移支付。目前，中央对省级的转移支付好于省以下地方政府的转移支付。相对来说，省以下转移支付制度步履缓慢，这势必 影响 了我国整个转移支付体系的全面确立。因此，只有统筹兼顾，从上到下，全方位执行分税制管理体制下的转移支付制度，才能切实将这项复杂的系统工程建立起来。 
3.完善省以下财政转移支付制度是保证政府职能运转和巩固基层政权的迫切需要。 
由于 自然 条件、 历史 渊源和经济背景的差异，各地在满足公共产品需求和服务的财力上存在较大差别，全省不少县、市、乡镇人均财力过低。1994年分税制改革以来，处于基础地位的我省县乡财政虽然得到了一定的发展，但是由于多种原因，近年来县乡财政收支矛盾加剧，基本保障能力脆弱，相当一部分县（市）财政支出对上级财政转移支付依存度越来越高，有些县乡财政保工资按期发放都存在困难。这就要求省级财政能统筹兼顾，通盘考虑，在规范收支行为的基础上，提高财政的协调功能，对国民收入进行再分配，按照均等、效率和可计量的尺度，从广义上确定一个最低补助标准。在人事制度改革滞后的背景下，通过省以下转移支付制度对所辖政府间公共服务财力进行再分配，以保证地方政府基本职能的运转，保证全省不同地区间政府的公共服务和经济发展水平达到最低标准，在全省范围内形成一个公平竞争的社会环境。 
4.完善省以下财政转移支付制度是缩小地区财力差距、促进区域经济协调发展的迫切需要。
美国经济学家西蒙•库兹涅茨认为：经济发展初期，社会财富分配差距随着经济增长而逐步扩大；当经济发展到一定阶段时，分配差距相对稳定，并随着经济的进一步增长而逐步缩小（西蒙•库兹涅茨：《经济增长与收入不均等》）。与全国及先进省份相比，发展不够，是湖北省经济发展中的主要问题，协调发展不够，也是湖北省经济发展不够的具体体现。2004年武汉城市经济圈 工业 实现增加值1081.11亿元，占全省工业的64.9%，以宜昌、荆门为轴心的西部经济区占16.4%，以襄樊、十堰为轴心的西北经济区占18.7%。从区域经济发展看，城乡之间、地区之间还存在着比较大的差距。工业化程度高于全省平均水平的有武汉、黄石、宜昌、襄樊、鄂州、荆门，最高的武汉市，是最低地区的5倍多。由于政策的倾斜，使经济资源较多地流向发达地区，地区间的分配不均，严重地影响了欠发达和贫困地区经济发展和人民生活水平的提高。这些问题若得不到妥善解决，势必会引发一系列矛盾，影响全省的稳定。要加快我省经济协调、均衡发展，除了特定的政策和措施以外，完善省以下财政转移支付制度也是一个重要的手段，通过加大对欠发达和贫困地区转移支付力度来加快全省经济同步、协调发展步伐。 
二、实施省以下转移支付制度的理论依据及目标定位 
20世纪90年代中期以来，我省的改革开放和 现代 化建设取得了巨大的成绩，GDP总量和地方财政收入连续上了几个大的台阶，但同全国兄弟省市相比，我省的主要经济指标差距越来越大，全省区域内城乡经济与县域经济发展缓慢，县乡财政矛盾比较突出。2000年，全省64县（市）国土面积、人口分别占全省的82.2%和67.8%，而提供的GDP总值、财政收入只占46.25和38.2%；2003年，全省县域GDP仅比2002年增长了3.4%，比全省慢6个百分点。我省的省情要求我们在完善省以下转移支付制度时，必须遵循科学的理论依据。只有这样、才能保证省以下转移支付制度的科学与合理，真正起到平衡地区差距，促进区域经济协调发展之目的。
（一）公共产品理论是实施省以下转移支付制度的理论基础 
1.公共产品理论的的概念。公共产品理论作为一种系统的理论，最初出现于19世纪80年代。它是一种适应国家干预经济需要而确立的理论，它从理论上说明了，政府行为是与市场经济活动融为一体的，直接反映的是政府为市场提供公共服务。 
2.公共产品理论的的内涵。市场经济是一种以交换为基础的生产社会化的经济运行方式，其实质是以市场为中心去配置资源，以市场机制为基础调节社会经济的运行。在市场经济条件下，市场机制总是对资源配置起基础性作用。但是，市场不是万能的，由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，使单纯的市场机制无法把资源配置到最佳状态，从而出现"市场失灵"。公共产品或服务、外部效应、垄断、规模报酬递增、收入分配不公以及经济周期波动是市场失灵的主要领域，这时需要政府介入，对市场配置的缺陷进行调节和弥补。政府的介入，又是以政府的收支为基础的。政府的收支，就是政府的财政，即所谓公共财政。因而政府及其公共财政的三大职责归结为有效配置资源、公平收入分配和稳定宏观经济。最初的公共产品供应的理由，被认为是因为市场在资源配置过程中存在失效问题，要求政府参与资源配置，以确保其效率性。而收入分配、稳定经济由于也具备公共产品的特征，所以也被视为两类特殊的公共产品。这样，公共财政实际上涉及的都是公共产品理论问题。 
3.公共产品理论的的特征。公共产品具有非排他性和非竞争性特征，必须由政府提供。但是，多数公共产品和服务都具有特定的受益区域，而没有绝对无限的受益区域。这就意味着，社会成员对公共产品的享用程度，要受到来自地理和空间等因素所产生的不可忽视的影响。一般来说，公共产品按其受益或者效用溢出的程度分为全国性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品由中央政府提供；地方性公共产品由中央政府向地方政府进行财政分权，由地方政府供应。政府职责划分的理论依据源于公共产品的层次性和不同级次政府行为目标的差异性。公共产品的层次性决定了不同种类的公共产品须由不同级次政府提供才会有效率，而政府行为目标的差异更充分论证了政府职责划分及分级财政体制的必要性。各级政府职责划分影响各级政府的财政责任，决定其各自的财政权力和财政利益，并由此决定了政府间财政关系的基本取向。 
4.根据公共产品的理论确定各级地方政府的事权范围。政府间财政关系指中央与地方，以及地方上下级之间多重性的收支划分和收支往来等诸方面的相互关系。由上述理论逻辑分析可见，公共产品理论引申出全国性公共产品与地方性公共产品。地方性公共产品决定了地方政府职责范围。由于地方性公共产品具有内在层次性，为确保地方性公共产品的效率供给，必须在各级地方政府间进一步进行职责划分，再依据各级地方政府行使其职责的需要，相应地划分财权和财力，为不同级次的地方政府履行其职责提供物质保证，这样便形成省以下政府间的财政关系。由此可见，公共产品理论是处理好省以下地方政府间财政关系的理论基石。 
5.在明确事权范围的基础上合理划分财权。合理划分各级政府的财权是省以下转移支付制度运行的保证。政府事权范围与财政支出责任密不可分，如果政府之间没有明确的事权范围，就难以得出"标准财政支出"的概念，公共服务均等化转移支付所依据的标准就难以形成。政府之间财权的划分，应在坚持中央财政主导地位的同时，使地方各级政府拥有一个与其事权相适应的税源体系，并赋予地方一定的调节经济和平衡财政的权力。在实行省以下转移支付制度中，省级政府与县市政府要根据这一原则，合理划分财权。
（二）明确我省省以下财政转移支付制度的基本原则 
完善省以下转移支付制度是一个艰巨复杂的系统工程，涉及各级政府间的财力流向问题。因此，在坚持"科学、法制、规范、均衡、公正、透明、效绩"的大方向前提下，结合我省实际，还必须突出贡以下列原则： 
1.充分调动各级政府增加自有收入的积极性。这个原则就是要求在评估各级财政收入能力时能充分体现鼓励先进，鞭策后进，使同一类型的地区在经济发展的基础上能得到相应的财力。 
2.促进各级政府合理安排支出，提高财政资金的使用效益。这个原则就是在全省按统一标准确定市、县人平均年最低开支标准后，视其收入能力与最低开支标准的差，确定转移支付的数额，可避免转移支付中的讨价还价，人为扩大支出范围，同时，明确转移支付数额之后，可促进各级政府视财力情况统筹安排支出。 
3.政策统一和连续性。这个原则要求在制定转移支付过程中，全省可根据各市县经济财政状况，划分成若干类型，但在同一类型中政策要统一，抛弃基数法，实行科学合理的因素法，并且办法一经 研究 ，就要相对稳定，以便各市县对其可用财力有一个较为明确的预期，并了解本身所处的位置，努力增收节支保平衡。 
（三）我省省以下转移支付制度的基本模式与目标选择 
省以下转移支付制度，是省内政府间财力双向流动的一种形式，是弥补财政缺口、规范分配行为中不可或缺的重要环节，其具体表现是下级财政向上级财政的各项上解以及上级财政对下级财政的各项补助，一般有两种形式：一种是一般性或无条件均衡拨款；一种是有条件或专项拨款。