财政税收论文：西部县乡财政困难成因分析及其解困路径的选择

 摘 要:国民 经济 实力的增强奠定了财力不断壮大的基础。在地方财政收入总量不断增长的情况下，地方财政的结构性矛盾也日益显现出来，西部财力与东部差距加大，县乡财政困难十分突出。西部县乡财政困难不仅 影响 西部大开发战略的成败，而且也将制约国民经济 发展 水平的进一步提升, 不利于全面建设小康 社会 。本文结合陕西、甘肃两省的具体实情，通过对西部县乡财政困难产生的原因 分析 ,并提出相应的对策建议，试图探寻化解县乡财政困难，促进西部财政振兴的路径。 
关键词:县乡财政 分税制 财政转移支付 县乡债务 
一、 问题 的提出 
我国地方财政运行存在的突出问题是地方财政纵向失衡，县乡财政困难加剧，在这一点上，西部地区表现得尤为明显。西部县乡财政面临的困难主要表现在三个方面：一是财政自给率低，财政支持地方经济发展的功能弱化。2003年，甘肃省86个县（区）中，有73个县的财政自给率在50％以下，有70个县存在赤字， 陕西省107个县（区）中地方财政自给率50%以下的县81个，有76个财政赤字县，取消农业税后，西部地区的县乡财政将更加困难。二是负债面广，负债率大，财政风险加剧。西部80%以上的县乡存在负债，负债数量普遍超过年地方财政收入的2倍以上。以陕西省武功县和甘肃省会宁县为例，截至2002年底，武功县债务余额累计为11242万元，相当于全县2002年一般预算收入数3327万元的3.3倍，2005年甘肃省会宁县县乡债务总额已达19675万元，相当于全县2004年财政收入2007万元的9.8倍。三是公用经费保障水平低，制约了县乡政府提供公共产品与服务的能力。县乡财政对 农村 基础设施以及 教育 、医疗、卫生、文化等基本公共服务领域的投入明显不足，城乡公共服务差距逐步扩大，二元社会经济结构与二元财政结构愈加明显。 
县乡财政困难不仅制约地方经济的增长，而且影响到基层政权建设和农村社会事业的健康发展，因此，县乡财政的解困将是一项紧迫而艰巨任务，认真分析县乡财政困难的形成原因并探寻解决财政困难的路径有着重要的现实意义。
二、西部县乡财政困难的成因分析 
（一）县域经济发展水平低，制约财政收入稳定增长 
陕西、甘肃两省至今尚未有进入 中国 经济百强的县（市），进入西部百强县(市)的数量也仅为5个和1个，在西部十二省区中也居于落后的位置，落后的县域经济使得财政收入增长举步为艰。
1.经济结构不合理，主体财源萎缩。县乡经济的主体是农业和乡镇 企业 、县属国有及集体企业等中小企业，因其普遍存在着规模小、技术含量低等问题，而在激烈的市场竞争中处于劣势，经济效益普遍不佳。国家建立节约型社会以及"天然林保护工程"和"退耕还林（草）"政策的实施，抑制了原来作为西部县域经济发展支柱和主要财源的资源型企业发展，取消农业税的政策更使得本已困难的县乡财政雪上加霜。 
2.市场体系发育滞后，对外开放程度低。西部地区受 自然 条件、经济环境、地理位置等诸因素的影响，商品、信息市场和要素市场发育滞后，吸纳资金、技术、人才等能力孱弱，发展经济成本高，制约了外向型经济和民营经济的发展，非公有制经济发展缓慢。如2003年甘肃省非公有制为347.38亿元，仅占全部经济总量的26.7%，与发达省份相差近30个百分点。在传统财源大幅萎缩的同时，县乡财政缺乏新的财源增长点，发展后劲不足。 
（二）法定支出和政策性开支因素增加，加重了县乡财政支出压力 
1.政府职能转变及县乡行政体制改革的滞后，造成财政供养机构和人员过多，财政负担加重，"吃饭财政"特征日趋明显，制约县乡政府提供地方性公共产品与服务的能力，财政宏观调控能力日益削弱。 
2.1998年以来，中央陆续出台了完善社会保障制度和实施农村税费改革试点等改革措施，县乡政府落实各项改革的成本大幅上升，工资调升、筹措粮食风险基金等政策性增支压力越来越大，加大了预算平衡的难度。 
3.中央加大了"三农"的政策支持力度，并要求县乡财政提供一定比例配套资金，加剧了财政收支矛盾。例如甘肃省规定计划生育投入，2003-2005年按总人口人均每年8元、9元、10元，省市县三级按2：2：6比例承担，建立新型农村合作医疗制度、农业综合开发项目、国债项目、水利建设等也要求县乡财政提供配套资金。
（三）分税制和财政转移支付制度的不完善已经成为县乡财政困难的重要原因 
1.现行分税制初步规范了中央与省级政府之间的财政分配关系，但对省以下各级政府之间分配关系缺乏严格规范。这种不彻底的分税制以及地方上下级政府间纵向压力型的行政体制，使得上级政府可以依据其优势地位制定有利于自己的分配规则，结果是形成财权层层上收、事权层层下放的局面，客观上造成县乡政府财权与事权极不对称，税基狭小、税源分散、增收空间有限的县乡财政收入难以满足事权支出的需要。
2.现行财政转移支付制度补助形式、补助 方法 都不尽合理。 目前 财政转移支付有税收返还、体制补助、专项拨款、结算补助、其他补助和过渡期转移支付等多种形式，并以税收返还和专项拨款为主，一般性补助比重过低，不利于地方政府统筹使用财力。另一方面，建立在基数法上的税收返还和体制补助形式，都是保护地方既得利益的消极选择，忽视了地区差别和对贫困落后地区应有的照顾，不仅难以实现公共服务水平均等化的目标，反而扩大了地区间财政收入能力和基本公共服务水平的差距，使得财政困难的县乡长期处于不利地位。再者，五级预算级次客观上延长了转移支付的时滞，使得财政转移支付的效果大打折扣。 
（四）县乡债务形成原因复杂，化解困难，增大了财政负担 
县乡债务形成的原因，既是多年财力不足累积的结果，也有政府行为失当转化的因素，还有体制性、政策性原因。 
1.政府政绩考核指标体系设计不 科学 。以投资规模、GDP增长率等为核心的政府考核标准，诱使地方政府片面追求规模扩张，通过举债来大搞形象工程和政绩工程，超出了县乡财政承受能力。 
2.政府担保或承诺过多。市场化进程导致社会风险最终通过财政释放，不管是化解 金融 风险还是解决国有企业改制的困难，都导致了地方财政支出的扩大，县乡财政收支矛盾更加突出，只能靠举债或欠债来维持平衡，给地方财政背上了沉重的包袱。转