财政税收论文：浅议市县(区)非税收入的管理模式问题

 非税收入是相对于税收而言的。在市场 经济 条件下，无论中外，非税收入都是政府财政收入的重要组成部分。它对于平衡财政收支，增强政府宏观调控能力，促进经济和 社会 事业 发展 起到了重要作用。 目前 ，全国已有半数已上的地级市成立了非税收入管理机构，河南、湖南、辽宁等省在全省范围内成立了隶属财政部门的非税收入管理机构，我省天水、庆阳、张掖等市也已成立了归口财政部门领导县级建制的非税收入管理机构，其县（区）也成立了相应机构，从各地的实践和取得的各方面效果看，切实规范和加强非税收入管理，是做大财政收入"蛋糕"，增强地方政府宏观调控能力，进一步推进财政改革，健全财政经济运行机制的必然选择和当务之急。 
一、当前非税收入的管理现状 
非税收入是政府部门利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务过程中取得，用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是国民收入再分配的一种重要形式。政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。 
近年来，陇南市在非税收入管理方面,以加强预算外资金和罚没收入管理为重点，开展了许多有益的探索，并取得了一定成效。针对预算内外财政管理脱节的状况，每年都制定了预算外资金综合预算安排的意见，出台了《陇南地区实施收支两条线管理暂行规定》（陇署办发[2003]32号），对不同性质单位的预算外收入按不同比例进行统筹，纳入预算管理，剩余部分缴入财政专户，实行收支两条线管理，并在2005年试编了市级综合预算。通过对预算外资金的统筹管理，有力地改善了机关和事业单位的办公办学条件，体现了集中财力办大事的原则。虽然我市在非税收入管理上做了许多工作，一定程度上缓解了财政压力。但是，非税收入管理不规范、"三权"不到位、法制不健全等 问题 仍然未从根本上得到解决，在一定程度上 影响 了政府职能正常发挥和财政经济的健康运行。随着公共财政框架的建立，根据原来预算外资金的管理模式来管理非税收入，已明显不适应工作要求。目前，按照现有的机构设置和人员根本无法对市直所有单位的非税收入进行有效管理，致使部分工作流于形式，不能对市直非税收入进行全面、准确、规范的征收管理，存在的突出问题是： 
1、管理范围不全面。当前，非税收入基本局限于预算外资金管理范围，在征收管理中带有浓重的部门色彩，对国有资本经营收益、城市资产经营及特许权使用费、行政事业单位国有资产有偿使用收入、国有土地收入、矿产资源收入以及行政事业单位接受的捐赠收入等都还没有完全纳入财政管理范围，对单位的非税收入项目及标准缺乏有效管理，由于范围不全，致使部分非税收入仍没有纳入财政部门管理。 
2、征管主体不明确。由于没有一个统一的收入管理机构，目前形成了多头征收，分散管理的格局，不仅肢解了政府非税收入管理职能，分散了征管力量，造成收入流失，而且增加了征收成本，降低了管理效率，致使个别单位存在"收费养人"现象。 
3、管理制度不完善。我市虽然在预算外资金管理方面做了大量工作，出台了一些规章制度，但和中央和省上关于加强非税收入管理的要求相比，仍然表现出制度滞后，不能全面涵盖非税收入。现有的预算外资金管理的有关规定已不完全适应非税收入管理的要求，急需制度上予以完善。 
4、资金管理不到位。由于不能全面、准确地掌握各部门和单位的非税收入收缴情况，致使非税收入仍处于单位"自收自支、多收多用"的管理阶段，部分收入游离于财政部门监管范围以外，收入分配中苦乐不均的现象还是比较明显，削弱了财政的管理职能和政府的调控能力。 
5、监督机制不健全。由于尚未建立 科学 、规范、完善的非税收入管理机制，加上财政部门受机构、人员等因素的制约，监督范围和力度不够，缺乏对非税收入的监控，致使单位执收执罚行为不规范，财政收入不能及时上缴国库和财政专户，个别单位仍然存在坐收坐支财政收入和违法使用票据的现象。 
二、切实规范和加强非税收入管理的必要性 
1、切实规范和加强非税收入管理是建立社会主义市场经济相适应的公共财政体制的必然要求。1996年，国务院出台了《关于加强预算外资金管理的决定》，1997年，甘肃省人大又颁布了《甘肃省预算外资金管理条例》，2001年，《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》指出，"将对非税收入和税收收入收缴制度实施改革"，党的十六大、十六届三中全会和《国务院全面推进依法行政实施纲要》进一步提出了"实行全口径预算管理，清理和规范行政事业性收费等政府非税收入"的要求。2002年10月，甘肃省政府办公厅印发了《甘肃省行政事业性收费收缴分离办法》，进一步规范了非税收入管理工作，2004年7月，财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》，明确界定了非税收入的管理范围、资金性质和管理办法。这些法规政策的颁布，为加强非税收入管理提供了法规保证。随着经济发展和财政改革的深化，在新形势下，切实规范非税收入管理是推进改革与谋求发展的大势所趋，是落实党的十六大精神，实践"三个代表"重要思想的必然要求；是推进依法行政、建设法治政府的迫切需要；是深化财政改革、建立和完善公共财政体制框架的重要基础。各地的实践证明，建立非税收入管理机制，既是全面深化"收支两条线"改革的必然结果，也是落实《国务院全面推进依法行政实施纲要》，建立与社会主义市场经济要求相适应的公共财政体系，不断发展、完善和创新财政管理体制的必然要求。