财政税收论文：西部区域公共财政体系设计和构建策略

 内容 提要：由于各种原因，当前西部地区的公共财政体系还很不健全。建立区际和谐均衡的公共财政体系，是今后国家和地方公共财政体制改革和公共财政体系正常运行的保证条件。本文通过都西部地方公共财政现状的 分析 ，提出了"均衡转移，补偿生态，留出机动，市场参与"的构建思路和实施策略。 
关键词：西部；中央财政；公共财政；策略 
在公共财政 理论 与政策中，公共收入和公共支出是制约财政运行、衡量政府公共资源和宏观调控能力的重要标志，是化解公共风险、保证政府公共 经济 活动的物质基础，同时也是实现经济可持续 发展 和构筑和谐 社会 的重要手段。到2006年西部大开发战略已经实施7个年头了， 总结 这段时期西部地区各地方政府的投资行为和投资结构 问题 ，对于准确判断当前西部公共财政状况，选择正确的公共财政策略，有重要的意义。本文以对甘肃省公共财政支出结构和效果的分析为基础，试图提出西部区域公共财政体系的建设策略。 
一、公共经济与公共财政收支的基本特征 
1．公共经济与公共财政收支。公共财政收人是指政府为了实现其公共经济职能，利用 政治 权力和经济权力所取得的一切货币收人其主要特征，公共财政收入是公共财政支出的基础，是国家宏观调控的重要手段。公共经济的运行过程表现为"公共收入-公共支出"两个相互衔接继起的阶段，公共收入是公共经济活动的起点和前提，其实质是政府将微观经济主体的一部分资源转移到公共部门。而公共支出则是公共经济活动的终点与归宿，其实质是将政府所占有的社会资源加以使用，向社会提供公共品与公共服务，调节供求关系，优化资源在私人部门与公共部门之间的配置结构，公平收人分配，维护社会稳定。 
2．公共财政的收入规模。公共收入规模是指一个国家或地区在一定时期内（通常为一年），各级公共部门从市场经济主体转移来的价值总量。公共收入规模具体包含三层含义：（1）公共收入是一个时间的概含，通常为一定时期内的收入流量。（2）公共收入是一个空间概念，一般指一个国家的中央政府的公共收入，也可以指一个国家的某一级政府的公共收入。（3）公共收入是各级政府以税与非税形式所占有经济资源的价值总量。公共收入规模有绝对量与相对量之别，公共收入规模的绝对量是一定时期内公共收入的总量。公共收入规模的相对量则是在一定时期内公共收入与经济变量的比率。这类指标通常有二类：财政收入占GDP的比重、税收收入占GDP的比重和非税收入占GDP的比重由于公共财政收入的90％来源于税收，税收是最主要的、最稳定和最可靠的公共财政收入，因此，财政收入占GDP的比重，也可以用税收占GDP的比重来衡量，即我们所说的"宏观税率"，非税收入占GDP的比重反映非规范性收入的量。 
3． 影响 公共财政收入规模的经济因素。公共收入规模受制于各种政治经济条件的制约和影响，包括经济发展水平、生产技术水平和分配体制等，其中最主要的是经济发展水平和生产技术水平。从经济发展水平来看。经济发展水平对公共收入规模构成基础性制约。经济发展水平反映一个国家社会产品的丰裕程度和经济效益的高低。经济发展水平越高，产品越丰富，公共收入相应地越多，不管是公共收入总量，还是公共收入占GDP的相对量均如此。从生产技术水平来看，一定的经济发展水平又总是与一定的生产技术水平结合在一起的。从分配体制与分配政策来看。1994年我国实行了"分税制"公共财政体制改革。而1995年公共财政收入占GDP的比重却下降到10.7%,2004年因这一比例提高到20％左右。从价格水平来看。价格水平对于公共收入规模的影响是通过如下机制所实现的由于物价水平上升的"相对结构"，可改变公共收入的来源结构。物价上升并不是均匀的，它可引起GDP在各经济主体之间的再分配，公共收入的财源结构也会因此而发生变化，最终导致各经济主体之间税率差异造成公共收入的不同变化。
4．公共财政收入占GDP的比重。这个比例在20世纪末，美国为34%，法国为46%，英国为41%。而发展 中国 家却明显地低于这个水平，泰国为21%，印度尼西亚为 20%。由此可以看出，发达国家公共收入规模最低维挂在GDP的1/3左右，而发展中国家却只有20％上下。我国的公共财政收入占GDP的比重，1978年为30%，2002年为18％左右，2004年为20%。从长期动态分析来看，我国公共收入增长变化有两种反差：即公共收入增长快于GDP增长，同时公共收入增长又慢于公共支出增长。这两种反差：最终导致我国公共财政运营中出现两大困境：一是预算内收不抵支，公共财政赤字和公共债务规模不断增加，2004年，公共财政赤字达3192.85亿元，1998-2004年，累计发行公债9200亿元；二是预算内支出不能满足政府开支的正常需要，预算外资金，包括各种收费和基金不断膨胀，导致公共财政被肢解，财政资金日益分散化。公共财政处于这样一种不稳定的运行状态。所以，在综合考虑各种因素后，确定最优的公共收入规模，成为构筑公共财政体制框架的中心。 
二、甘肃省公共财政收支结构变化和新策略 
1．全国的公共财政支出情况。从2001年到2004年，我国财政收入分别为16386.04亿元、18903.64亿元、21715.25亿元和26396.47亿元;支出分别为18902.58亿元、22053.15亿元、24649.95亿元和28486.89亿元。这4年的财政赤子合计为10691.17亿元。从2000年到2004年，全国累计仅文化、 教育 、卫生、社会福利、农业财政投资这几个方面的政府财政投入总计为30022.5亿元，占同期国家财政支出的比重为26~28%。见下表。 
历年我国主要公共财政支出项目（2000-2004） 单位：亿元 
年度 文教 科学 卫生 抚恤和社会福利 农业支出 合计 占全国财政支出比重(%) 
2000 2736.88 213.03 1231.54 4181.45 26.00 
2001 3361.02 266.68 1456.73 5084.53 26.89 
2002 3979.08 372.97 1580.76 5932.91 26.90 
2003 4505.51 498.82 1754.45 6758.78 27.42 
2004 5143.65 563.46 2357.89 8065.01 28.31 
累计 19726.17 1914.96 8381.37 30022.5 
资料来源：根据2005《中国统计年鉴》数据整理。 
2．甘肃省公共财政规模和结构。地方财政收入从本质上讲都应该是公共财政，1995、2000、2003年2004年甘肃省地方财政收入分别为33.92亿元、61.28亿元、87.65亿元和104.16亿元；同时间财政支出分别为81.39亿元、188.23亿元、300.00亿元和356.93亿元；同时间财政收入占全省生产总值的比重分别为12.36%、11.02%、13.58%和13.85%。通过对比 计算 ，在同一时间甘肃省的地方财政相对赤子分别为47.47亿元、126.95亿元、212.35亿元和252.77亿元。甘肃省的公共财政支出项目比较多。但主要的有对农业发展、科学 研究 、文化和教育等方面的支出。从2000年到2004年全省这方面的公共财政支出总计达到438.76亿元，占同期财政支出的29%左右。其中，对农业发展的公共投资量最高，达到192.37亿元。与此同时，国家对甘肃省农业的财政投资也很大，就中央安排甘肃省的支农资金来看，2000年为26.58亿元,2001年为40.57亿元,2002年为46.58亿元,2003年为47.67亿元,2004年为44.88亿元,2005年1-8月为32.55亿元,2005年可能达到48亿元。6年合计为256.58亿元。约占当年全省地方财政收入的40%多。从2000年到2004年，甘肃省地方财政配套国家支农资金共30.11亿元。 
历年甘肃省主要公共财政支出项目（1990-2004） 单位：万元 
年度 农业支出 教育支出 农村 教育附加费支出 科学研究 合计 占总支出的比重(%) 
2000 232361 311489 4567 26486 551065 29,27 
2001 314790 404537 4761 26535 750623 29.00 
2002 423187 471957 1393 31105 827642 29.00 
2003 348716 513920 474 29531 892641 29.75 
2004 604647 597768 1384 38201 1242000 34.79 
累计 1923701 2299671 12579 151858 4387600 
资料来源：根据2005《甘肃统计年鉴》数据整理。 
3．甘肃省2005年以来采取的公共财政新策略。2005年以来甘肃省在深入调研、反复讨论的基础上，省财政先后出台了一系列政策措施取得明显效果。一是增加对"发展抓项目"的投入，省财政在2004年预算安排项 目前 期专项资金2000万元的基础上，2005年预算又增加扶持资金3000万元，使资金总额达到5000万元。二是贯彻"改革抓 企业 "方针，省财政2005年筹集10亿元左右资金，加上中央补助和上年结转，总额将达30多亿元，重点用于支持国有企业政策性关闭破产、妥善安置破产企业职工、分离企业办社会职能等。三是全面取消农业税和牧业税，从2005年起全省全面取消农牧业税，实现农牧业生产环节"零税赋"。截止目前，农业税、牧业税、农业特产税总体比上年同期减征5003万元。四是决定将甘肃省城市居民最低生活保障标准在现有保障水平的基础上统一提高10%，全省低保标准平均提高12.7元/人.月。五是在中央补助甘肃省全部贫困学生所需书本费用13330万元的基础上，省财政决定拿出4150万元，用于对贫困学生实行"两免一补"。六是决定将省上参与分享的57个困难县的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税比上年增加部分，实行全额返还政策。七是在积极争取中央政策支持和转移支付补助的基础上，对市县转移支付补助增量先期安排8.5亿元。八是省财政从粮食风险基金中安排资金14696万元，比去年增加4733万元，对种粮农民实行直接补贴。 
4．当前甘肃省公共财政体系运行的现实矛盾。2000年以来甘肃省的财政收支运行状况比较正常，但是，公共财政支出的压力仍然较大，全面完成全年各项财政收支目标任务依然十分艰巨。主要原因是：一是据税务部门估计，受国际原油价格持续走高的影响，税收将减少10亿元左右，另外，还有其他许多减税的因素；二是受取消农牧业税后实现农牧业生产环节零税赋的政策性减收影响，全省一般预算收入预计将减收4.4亿元左右。三是近期以钢材为主的黑色金属以及电解镍价格出现了下降趋势，对全省税收的贡献率及拉动作用将减弱。四是财政收入进度及增幅在市州间不均衡，民族地区和贫困地区问题比较严重；五是财政支出压力大，支出前松后紧的矛盾再次显现；六是公共财政的收入总量严重不足；七是公共生态环境建设的区域补偿机制没有建立起来，建设经费奇缺；八是公共产品的生产难以开辟市场化筹资渠道。