财政税收论文：国库集中支付与交通管理关系及相关政策研究

 [摘 要] 本课题通过 分析 国内外国库集中支付制度的一般做法，分析我国财政资金支付管理制度的现状，在 研究 交通 行业的本质属性和业务特点及资金来源和支出与财政国库集中支付的关系基础上，为配合我国财政支出管理制度改革，为交通行业即将面临的国库集中支付方式的具体操作提出政策性建议，同时为财政部门针对交通行业的特点决定采用不同的国库支付方式提供决策依据，从而有利于我国交通行业的健康 发展 ，达到财政支出管理制度改革的根本目的。 
[关键词] 财政支出 交通管理 集中支付

一、研究背景
改革开放以来， 中国 的财政体制进行了重大的改革， 目前 以部门预算制度、政府采购制度和国库集中支付制度为核心的三项基础性的管理改革试点工作正在进行，三项改革是紧密联系在一起的，是互为条件，相辅相成的，只有并驾齐驱，财政支出管理体制改革才能快速前进。这将是一次非常深刻的改革，它涉及到预算观念、预算体制和预算管理方式的改变，是对传统预算管理体制的一次革命。前一段时期，改革的重点集中在财政收入方面，这一段时期，改革重点将转移到财政支出管理方面上来。
根据国务院《财政国库管理制度改革方案》的要求，在"十五"期间全面推行以国库单一账户体系为基础，财政资金缴、拨，以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。这是我国财政收支和预算执行管理制度的重大改革。自2000年起，我国开始编制部门预算，但是想解决预算管理中存在的种种 问题 ，光有好的预算，还不能确保资金的使用不出岔子，还应有盯得住、管得了的手段。要从根本上解决问题，还得再造一套机制。按照市场 经济 国家的普遍做法，推行国库集中支付制度势在必行。国库集中支付制度是将财政所有的财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开设账户，所有的财政支出均通过这一单一账户进行拨付。国库集中支付制度的基本思路是：改变资金管理方式，改变资金收入和支付方式。国库集中支付制度，是指所有行政事业单位只设一个财政国库账户，记录所有收入与支出。它是我国财政收支管理制度和预算执行管理制度的一次重大变革。通过实施国库集中支付制度，加强预算监督，能够加速预算资金周转、提高资金使用效率、防止预算资金改变预定用途、加强财政政策的宏观调控和实施力，有利于加强财政支出管理，减少国债发行，优化预算编制，促进国有资产核算。
无疑，国库集中支付制度是一种先进的财政国库管理制度，我们理应推行。但交通行业有其与其他部门不同的特点，无论是交通运输业还是交通基础设施建设，有其一体性、连续性、关联性，对资金管理和使用的要求也有别于其他部门，如何适应财政国库管理体制改革，制定出有利于交通行业发展的改革方案，是交通行业面临的一件十分重要且亟需研究解决的大事。
二、研究目的
交通作为国民经济发展的基础设施，处于举足轻重的地位。其健康发展与建设在很大程度上关系到社会 主义市场经济发展的成败。本课题就是针对国库集中支付制度改革势在必行的形势，通过分析国外国库集中支付制度的一般做法，比较我国与外国财政资金支付管理制度的差距，研究交通行业的本质属性和业务特点及相应的资金来源与资金支出的关系，为交通行业实行国库集中支付应不同于其他部门及地方同类预算单位提供 理论 和事实依据，确定交通行业纳入国库集中支付的范围，并设计适合交通行业的具体的支付方案，从而有利于我国交通事业的发展。
三、 国外财政国库集中支付模式分析
国库集中支付制度在国外称为国库单一账户制度（Treasury Single Account--TSA），即将所有的政策性财政资金的收付全部集中到国库单一账户，所有财政收入都纳入国库单一账户，所有财政支出都从国库单一账户中开支，从而实现对财政资金的流向、流量的全程控制。体现在支付制度方面就是各国普遍采用的国库集中支付制度。支付的过程为：根据支出部门开出的购买商品或支付劳动费的支付凭证或由国库部门签发的支票，经有关部门审核无误后，通过银行同业资金清算系统或政府支出信息管理系统，从中央银行的国库单一账户划拨资金。
（一）各国国库集中支付模式之比较
通过对以上各国国库集中支付模式的介绍，可以看出，市场经济发达国家在收缴方式上普遍采用直接缴库，在支出方式上一般采用财政直接支付，只是在管理机构、账户设置、资金范围的界定等方面有细节上的差异，其比较分析如下：
国家
名称
管理机构
名称
账户设置
收缴方式
（主要指税收）
支出方式
纳入国库集中收付的资金范围
法国
经济财政部
公共 会计 司
国库单一账户、
国库分类账户
纳税人直接申报，以支票形式缴税
财政直接支付（控制实际支出资金）
所有政府现金资源（包括税收和其他预算内外收入）
匈牙利
财政部
国库局
国库单一账户、
国库总分类账册系统
纳税人直接缴库
财政直接支付
所有财政收入
巴西
国库
秘书处
国库单一账户、
国库单一账户代理户（零余额账户）
纳税人向商业银行缴款，银行在两天内划转到国库
财政直接支付
税收收入、公债收入及其他收入等
日本
命令机构和
出纳机构
国库单一账户、
银行代理店
税金由纳税人直接申报纳税，岁入金由岁入征收官征收汇缴
财政直接支付
税收收入和非税的岁入金
意大利
国库部
国库单一账户
纳税人通过商业银行直接缴库
财政直接支付
税收收入和其他预算内外收入
美国
财政事务
管理局
国库单一账户
纳税人直接在网上缴税划款
财政直接支付
税收收入和其他各种财政收入

（二）各国国库集中支付模式之借鉴
1、国外国库管理的基本运作方式
从各国的国库管理运作的基本情况来看，国库机构的设置基本分为两种类型：一种是设立独立的国库机构；第二种是国库设置在财政部内，为财政部下属的一个司（局）或处，如法国、日本。各国普遍采用的政府财政资金管理办法是国库单一账户，即我们前面提到的国库集中支付制度。支付的过程为：根据支出部门开出的购买商品或支付劳动费的支付凭证或由国库部门签发的支票，经有关部门审核无误后，通过银行同业资金清算系统或政府支出信息管理系统，从中央银行的国库单一账户划拨资金。在各国中，目前所有的政府资金都集中在中央银行的国库的单一账户中。
2、外国国库管理的特点
（1）国库具有财政管理的职能。从目前各国的情况来看，国库不仅承担着执行预算和监督的职能，还肩负着财政的职能。传统意义上的"库藏财政"模式的国库职能要求得到进一步的深化。由于国库的预算收支的执行过程中，可全面、准确、及时地获取收支信息，从而有利于对财政收支实施全面而有效的控制，促进财政资源的优化管理。国库的财政管理职能已成为市场经济国库的核心职能。其中，加强对公共支出的监督、管理和政府融资政策的制定是各国国库管理的重点。
（2）资金管理的"市场管理"机制。在各国的国库资金管理运作过程中，时刻体现着"加强控制，提高效率"的目标。部分国家在资金的管理上引进了"市场管理"机制，即中央银行管理国库账户要收手续费，国库存款余额也计付利息，因保管国库资金不当造成的损失也须按规定赔偿。以法国为例，1993年独立法第38项条款规定：法兰西银行应将政府视为客户，通过向政府提供各种 金融 服务收取费用，其对中央行管理和运用国库账户所收取的费用金额相当可观，每年约2.3亿法郎，与此同时，银行也按市场主导利率向政府单一账户资金余额支付利息。而日本《会计法》规定，日本银行是由其管理的国库资金为国家存款，如因保管不当造成损失，要依民法和商法有关规定予以赔偿。这样，既能刺激中央银行提高对库存款的使用效率，又能保证财政资金保值、增值。
（3）完善的监管体系和严格的责任机制。这是实现国库资金管理规范、有序运行的基本保障。各国在有关国库资金的使用、支付和监督过程中各部门所负有的权利和责任都有明确的规定，并用立法形式制定了规范的监管程序，以及一系列严厉的惩罚措施，对审批、授权、计账、拨款等环节设立层层责任制。有些国家还设有专门的对政府资金支出进行监督的机构，对预算的执行状况实行内部控制和外部监督相结合的双重监控体系。如法国的双重监控，内部监控包括国库内部监督和财政监察专员的专项检查，外部的监督则由检查公共资金使用的最高司法机关审计法庭进行独立审计。审计法庭的基本职能是协助议会监督预算的执行，如发现非正常现象，有权根据实际情况进行处理。
（4）高效率的国库资金运行机制。各国高效率的国库资金运行机制主要是建立在国库单一账户的设置、集中统一的政府支付系统的运作，以及以发达的 电子 信息 网络 和支付系统为依托的基础上。国库单一账户制度减少了非单一账户下资金拨付的多个转账环节，实现对政府资金的集中、统一使用；通过政府支付系统，能掌握各支出部门每一笔资金的使用状况，从而杜绝不合理的支出，实现对预算资金的全面严格管理。发达的电子信息网络和支付系统是保障集中支付制度正常运行的必要条件和手段。各级预算的执行与管理采用先进 计算 机操作技术，并在预算执行的各部门间建立了财务信息网络系统。不仅使预算执行和管理达到了 科学 化、 现代 化的管理水平，还更易于对每一项财政收入和支出进行监督和控制。由于各国电子化程度不同，具体操作方式也不同，主要依靠网络和银行间资金清算系统的完善与发达。
四、河南省交通行业财政国库集中支付的实施情况
河南省交通厅是河南省交通行业的行政主管单位，下设11个厅直属事业性单位，包括公路局、航务局（海事局）、道路运输管理局、质检站、定额站、机关服务中心、厅行政机关、通信中心、征稽处、河南省交通学校、交通技工学校。河南省交通行业于2003年7月1日开始实施财政国库集中支付制度，目前，纳入该项制度的单位仅限于一级预算单位（即省交通厅），基层预算单位（包括各省局和直属学校）均未涉及。改革要求省交通厅完全实行财政直接支付，取消所有过渡性账户，省厅财务处甚至无须设置零余额账户，对于过去老账户中的余额实行只出不进，到2004年底彻底清零。在大半年的实施过程中，已出现诸多问题，基本实行情况如下。
（一）河南省交通行业实施国库集中支付前后的资金管理特征
河南省交通行业的资金来源主要有政府性基金、预算外资金、交通规费收入。其中政府性基金包括汽车养路费、客票附加费和货运附加费；预算外资金包括运管费、通行费和行政事业性收费。
实行国库集中支付制度前，河南省交通行业资金管理流程如下：
1、 政府性基金
对于政府性基金，其收入由各地市交通部门征收汇缴到省交通厅征稽处，再上缴到财政国库；在支出时，由省交通厅通过资金预算上报财政部门，经审批后取得资金进行分配。对于重点建设项目在交通厅设立基本建设专户，按工程进度拨款；其他资金按照各省局的部门预算拨款，再由各省局根据比例分成向地市交通局分配。
2、 预算外资金
（1）运管费。运管费由各地市交通局通过本地财政预算外资金专户按规定比例上缴省财政预算外资金专户。
（2）通行费。高速公路已发展为有限公司，其收取的通行费作为 企业 收入，不再上缴财政。对于省管收费还贷公路的通行费，由收费站征收后上缴到省公路局统管处，再纳入省财政预算外资金专户。对于地市管收费还贷公路的通行费，征收后直接归集到当地财政预算外资金专户，其中60%上缴省公路局统管处，再纳入省财政预算外资金专户。
（3）行政事业性收费。对于质检站、定额站等单位的行政事业性收费直接上缴省财政预算外资金专户。
3、 交通规费
对交通规费实行层层上缴的形式，由各县市征收后上缴省交通厅征稽处，再划归财政国库。在支出时，由省交通厅按预算上报财政部门，经审批后按比例分配到各县市，再根据计划划归到各单位。
实行国库集中支付制度后，河南省交通行业进行预算管理的项目和 内容 增加，除政府性基金外，航道养护费、水路运输管理费、道路运输管理费等均纳入集中支付。对省交通厅财务处取消全部汇拨汇缴账户，在支出时由下级预算单位（包括公路局、航务局、地市交通局等）向省交通厅上报支出计划，再由省厅上报财政，经财政审批后直接拨付到下级预算单位。重点建设资金向农网道路倾斜，通村公路进行切块管理，资金支出由省交通厅按计划上报省财政，由省财政直接拨付到各地市财政局，再下拨到各地市交通部门；对于国债资金补助，由省交通厅上报省财政厅，经批准由省财政直接拨付到各地市交通局；对于中央车购税补助，由交通部根据计划拨付到省厅财务处，再拨付到各地市交通局财务处。
（二）河南省交通行业实施国库集中支付后的相关问题
在调查过程中我们发现，河南省交通行业实行了半年的国库集中支付改革后，主要存在以下问题：
1、国库集中支付制度要求交通厅财务处上报用款计划和拨款通知书，过去一次可以解决的问题，现在要分预算项目解决，一个项目一张通知单，交通部门的业务量很大。
2、实行国库集中支付制度的配套设施仍不完善，一是预算项目不科学、不准确，国库集中支付制度改革要求部门预算更加科学、细化，但是目前实际工作中还无法满足；二是网络系统不够发达，改革要求直接支付到供应商，但是并未实现与所有供应商联网；三是国库集中支付制度的整个系统不够灵活，调整困难，出现问题无法及时解决。因此对于大多数项目由于预算不能做到完全准确，常常使拨款滞后。
3、国库集中支付制度要求所有收入统统上缴各地"财政汇缴户"，取消过渡户，其改革的目标是实现当天清缴，但是效果并不明显，银行作用不能充分发挥。
4、实行国库集中支付制度后，交通部门的会计核算任务更重。例如，基本建设项目原来按工程进度进行资金拨付，但现在支付时还要受到其他方面的制约：一是受收入制约，即财政上是否有相关的资金来源进行支付；二是存在一个协调问题，财政总是按月均衡支付资金，但项目进度快慢不一，经常出现"需要资金的时候资金不能及时到位，不需要时资金又过剩"这种不平衡现象。
5、实行国库集中支付后程序繁多，交通部门要与财政厅的经济建设处、国库处、预算处、财政厅支付中心进行联系，财政"婆婆"太多，交通部门工作不易协调。
6、实行国库集中支付制度后，交通厅无法监督调控各项资金的使用支出情况，弱化了交通厅的行业调控能力和行业管理职能， 影响 了工作积极性。
五、铁路财政国库集中支付的实施情况
（一）国库集中支付制度下铁路单位事业费管理
长期以来，我国铁路事业费一直纳入铁路财务管理，目前实行的是铁道部统一管理，铁路局、铁路分局、基层事业单位分级核算的财务管理体制。在国库集中支付制度下，财政资金按不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。从铁路现实出发，铁路事业费宜采用财政直接支付与财政授权支付相结合的方式。具体来讲：
（1）工资性支出实行财政直接支付方式。即财政部向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令通过财政部零余额账户将工资直接支付到个人工资账户。铁道部及其所属事业单位有财政拨款供养的在编人员的工资均实行直接支付。
（2）工程采购支出。工程采购支出，指各事业单位采购设备、建筑安装工程、工程监理和设计等投资额超过50万元人民币(含)的支出。工程采购支出中设备采购、建筑安装工程、工程监理等支出属于政府采购的，应当按照政府采购有关规定执行，需要实行公开招标采购方式的，还应当根据《招标投标法》，履行招标投标程序。工程采购支出由财政直接支付时，各单位要依据年度财政预算、分月用款计划和有关支付凭证(属于政府采购范围的工程项目，还需要按财政部有关规定提供相关的政府采购文件)，提出项目支付申请，填写财政部统一制定的《中央基层预算单位支付申请书》。工程项目中的建筑安装工程、设备采购、工程监理、土地出让金、新增建设用地有偿使用费的支付，由财政部国库执行机构通过代理将资金直接支付到有关收款人。
（3）物品、服务采购支出。物品、服务采购支出，指事业单位采购列入财政部颁发的《政府采购品目分类表》的商品、服务（单项服务购买额不足10万元人民币的购买支出除外），或未列入《政府采购品目分类表》但单件商品或单项服务购买额超过10万元人民币（含）的支出。情况特殊的，经铁道部认定并报财政部批准后可不作为物品、服务采购支出管理。物品、服务采购属于政府采购的，应当按照财政部有关政府采购的规定执行，需要实行公开招标采购方式的，还应当根据《招标投标法》，履行招标投标程序。物品、服务采购支出由财政直接支付时，各单位要依据年度财政预算、分月用款计划和有关支付凭证，提出支付申请，填写财政部统一制定的《中央基层预算单位直接支付申请书》。财政部国库支付执行机构审核支付申请后，及时开具支付凭证，将资金直接支付到收款人账户。
（4）其他购买支出及零星支出。未纳入财政直接支付的其他购买支出和零星支出，即单件物品或单项服务购买额不足10万元人民币的购买支出；投资额不足50万元人民币的工程项目（含建设单位管理费）支出及特别紧急的支出，实行财政授权支付方式。财政授权支付数额，由财政部根据批准的各事业单位用款计划中月度授权支付额度，每月25日前以《财政授权支付汇总清算通知单》、《财政授权支付通知单》的形式分别通知中国人民银行、代理银行。《财政授权支付通知单》确定各单位下一月度授权支付的资金使用额度。代理银行凭据《财政授权支付通知单》受理各单位支付指令并与国库单一账户进行资金清算。中国人民银行根据《财政授权支付汇总清算通知单》累计余额限定的额度、每日实际发生的财政性资金支付金额和代理银行填制的划款申请与代理银行进行资金清算。
（5）改革事业费会计核算办法。国库集中支付制度下，事业费由财政直接支付或授权机构支付，相应的，反映事业费收入、支出的会计核算作如下改革：各事业单位应在"财政补助收入"科目下，增设"财政直接支付"、"财政授权支付"两个明细科目用于核算事业费收入；在资产类增设"零余额账户用款额度"、"小额现金额度"总账科目用于核算事业费收入、支出；各事业单位的"银行存款"科目，核算内容改变为各事业单位的自筹资金收入、以前年度结余和各项往来款项等。有关事业费收入、支出的具体会计业务为：①对财政直接支付的支出，各单位根据财政国库支付执行机构委托代理银行转来的《财政直接支付入账通知书》及原始凭证("工资"支出凭代发工资银行盖章转回的工资发放明细表)入账。②对财政授权支付的指出，各单位根据代理银行盖章的《授权支付到账通知书》与分月用款计划核对后记账。③对财政部下达的小额现金账户用款额度，各单位根据银行盖章的《授权支付到账通知书》，与分月用款计划核对后记账。年终决算由各单位负责编制，并逐级汇总，铁道部、二级预算单位汇总资产负债表时，将所属事业单位的数字相加，不作上级与下级"拨出经费"、"拨入经费"相抵冲的账务处理。铁路事业费实行国库集中支付制度是一项系统工程，从铁路事业费管理现状及国库集中支付制度的要求出发，事业费实行国库集中支付制度，应分步骤、分阶段实施，争取用3～5年的时间全面实施事业费的国库集中支付。另外，铁路事业费实行国库集中支付，还需国家有关部门加强国库集中支付宏观环境建设，完善市场运行机制，为国库集中支付制度的实施营造良好的市场环境；理顺财政预算管理体制，明确财政、税务、国库、业务主管部门和预算单位之间的权责关系；进一步改革国库管理体制，与国库集中支付制度配套实施的国库单一账户体系、政府采购制度的改革和完善，包括建立独立的国库会计核算体系和联行清算制度，规范结算，对账和清算行为，确保预算款项的及时入库、支付和结账；加快国库部门的电子化和计算机网络建设步伐，加快财政收入入库和款项拨付，适时反映财政库款的动态。
（二）铁路建设基金试行"国库集中支付"的利弊分析
铁路建设基金是经国务院批准建立，属于国家预算管理的专门用于铁路建设的政府基金，是铁路基本建设资金的主要来源之一。
1、建设项目实行国库集中支付试点的"利"
京秦客运通道提速工程实行国库集中支付试点的"利"主要表现在：(1)实行集中支付制，减少了拨款环节，款项通过财务司直接划转到施工单位、供货厂商等最终用户，资金到位迅速，提高了资金的使用效率，改变了原来将资金层层下拨的做法，避免各级管理部门截留、占用建设资金，确保工程进度。(2)由于集中支付统一管理，财务人员不受任何外来因素影响，工作上没有顾虑，可以认真履行自己的职责。（3）集中支付制，有严格的审批程序，每笔业务都是公开进行的，增强了执行中的透明度，收支更合理，更合法。（4）集中支付制有利于加强预算约束，使每笔支出真正作到专款专用，提高了资金使用的有效性，从源头上遏制了腐败。
2、建设项目实行国库集中支付试点的"弊"
京秦客运通道提速工程实行国库集中支付试点的"弊"，即存在的主要问题有：（1）建设基金实行直接拨付后，虽然减少了中间环节，但仍存在着资金不能及时到位的问题，有的款项从指挥部报送用款计划，到用款单位收到资金，需要较长的时间，影响拆迁和施工进度。（2）建设基金实行集中支付后，路局财务处、项目处和指挥部等中间环节，应根据部财务司转账通知书进行财务管理、会计核算、编制财务报告。但从目前来看，拨款与通知书没有同步，铁道部向用款单位拨了多少款，路局财务处、项目处、指挥部都无法掌握，工作较被动。（3）由于许多最终用户在一段时间内没有收到资金，而工程用款又很紧急，故发生过重复申请资金的情况，严重干扰了项目管理单位日常的财务和工程施工管理，个别情况还影响了施工的正常进行。（4）由于拨款需要完备的财务手续，也就是说，必须有合同、验工计价等才能申请拨款，而现场急需支付的一些费用，比如征地拆迁费，特别是直接支付给当地村民的，一谈妥马上就得付款，如付款延误对方就可能反悔，重新谈判一般都会提高要价，而集中拨付办法，解决不了现场急需资金问题，在一定程度上影响了拆迁工作的完成，在客观上成为增加工程成本和延长工期的一个重要原因。（5）铁路概、预算改革滞后，概算编制较粗糙，某种程度上缺乏应有的约束力，如根据《铁路基本建设设计概算编制办法》的规定，初步设计阶段编制总概算，经审批成立，据此确定基本建设项目投资，以及作为实行招标承包和投资包干的主要依据，而在施工阶段，变更设计要由设计、监理、施工和建设单位四方签认，但工程最终批准多少投资，要到工程后期概算清理时方能确定，这样，往往施工单位垫付资金后，从整理完备的财务手续到资金申请到位，要经过较长一段时间，造成资金紧张而影响工程进度，而这些资金是否能最终被批准兑现，还要到工程后期概算清理时方能确定，使得各施工单位有顾虑，这也是造成管理混乱和管理效率低下的原因之一。